财政体制应尽快从“层级财政”向“辖区财政”转变

张征和 转载自 中国改革论坛 | 2011-01-09 15:29 | 收藏 | 投票
关键字:辖区财政 

现在财税改革是当前改革的焦点问题,关注越来越多,无论哪一个方面都离不开财税。政治改革、经济改革、社会改革哪一方面都与财税有关,财税方面没有什么突破,其他方面都难以推进。财政体制要改革已经是一种共识,但怎么改革有很大的分歧。
  分税制财政大包干和“分灶吃饭”并无本质不同
  财政体制的问题到底是什么 缺陷在哪儿呢 这个问题有待进一步深入研究。是财政层级多的问题,还是现行的分税制与治体制和经济区域差距非常大的状况不相适应,这是一个不同的判断。笔者认为,分税制以及之前的财政大包干和“分灶吃饭”,只有形式上的不同,没有本质上的区别。
  我们搞分税制是引进西方财政联邦主义的思想,和过去实施“分灶吃饭”的思路是吻合的。回顾30年的改革历程,可以看到这样一种现象,当西方舶来的思想与我们的实践思路相吻合的时候,一些改革就会得以实施。财政联邦主义就是财政自治的思想,我们过去的财政体制是每一级各吃各的饭,叫法不同,实质上也是财政自治。当时的直接目的是打破财政“大锅饭”,藉此给各级财政以压力和动力,以调动每一级政府理财和发展经济的积极性。这与财政联邦主义思想是不谋而合的。1994年的分税制改革一方面继承了“分灶吃饭”和财政大包干的基本内核,同时还获得了财政联邦主义的理论支撑,这使得分税制获得了更具“正当性”和“合理性”的地位,以至于中国政府间财政关系的改革就此“定格”了,剩下来的事情就是今后如何在这个框架内修补和完善。
  值得注意的是,当现实中出现了种种问题的时候,特别是基层财政危机蔓延时,很少有人去反思分税制本身的内在缺陷,相反地认为是分税制改革不彻底导致的。其实,分税制最大的变化是改变了各级政府之间财力划分的方式——从按照企业隶属关系划分,改为按照税种划分和共享,并由此获得了区分于“分灶吃饭”和财政大包干体制的新的体制外壳。除此之外,分税制与我们过去的财政体制没有任何本质的不同:都是追求各级政府的财政自治。财政联邦主义是以财政分权的名义来追求财政自治,其基础是政治实体的自治。显然,这和我们单一体制的政治架构是不相匹配的。为什么说我们的财政体制仅仅是如何分钱的体制,而在事权上老是划不清楚呢 其原因就在于我们在财政上追求的是财政自治——总是希望通过“财权与事权的匹配”来实现各级政府各吃各的饭,各过各的日子,自求平衡。而我们单一制的现行政治架构是委托代理,下级政府实际上是受上级政府的委托而履行其职责的,这种层层委托代理的关系决定了下级政府必须听命于上级政府。因此,分税制的改革思路与我们现行政治架构存在内在的矛盾和冲突。我们越是强化分税制,各级政府之间的本级利益倾向就越是明显,这种内在的矛盾和冲突就会越是剧烈。
  不能要求每一级财政都有财权
  按照分税制的逻辑推下去,就要求每一级财政都要有自己的财权,财政才可能自治,各级财政才可能有效运转。在这种思维下形成的结果自然就是财权和事权要匹配。但是按照这种财权、事权相匹配的原则,不但与单一制政治架构没法匹配,而且与我国地区差距、差异非常巨大的现实也不相容。因为一层一层,每一级,从中央、省、市、县、乡每一级都给财权,就要有相应的财源,势必造成不管有条件、没条件都得去发展。这里有一个潜在的假设,假设中国960万平方公里的每一寸土地都可以开发,全国几十万个乡镇、两千多个县,每一个县都可以找到自己的财源。通过自己的财权自己可以找饭吃。就是以这个为假设前提来设计我们的财政体制。正是在这么一种体制下,所以每一个地方每一级政府都要发展,都要培植自己的财源,都要自己去找饭吃。过去叫分灶吃饭,现在是分税制。有了财权,经济不发展,没有财源,那也是空的,所以必须发展,没条件创造条件也要发展。这种纵向的财政压力会转化为每一寸土地都要去发展、都要去开发。在短缺经济条件下,在资源、环境的承载力较高的时候,这种负面的影响不明显,相反地,这种体制还激发了各级政府发展经济的积极性,各级政府的积极性汇合成为中国经济增长的巨大动力。但现在情况已经发生了根本性的变化,这种发展模式已经不可持续。如果当前这种财政体制再不改革,主体功能区建设难以实现,经济发展方式也将难以转换。
  我们通过大量的调研发现,很多地方本来是不应发展或者应限制发展的,但在这种财政体制下却必须发展。追求财政自治,导致了层级化的财政,每一级财政都是关注本级财政状况。如果每一级财政都只是关注本级财政的话,问题就来了。因此,财政层级的多与少不是关键性问题,如果只要以本级财政为中心这种体制依然存在的话,哪怕我们缩减到两个层级,那基层问题还是解决不了。上级有更大的权力把财权拿上去、事权放下去。上级财政适当集中财力,这本身不是什么问题,关键是财力要往下放,通过财力下移来实现辖区内的财力平衡,但现实的情况是不到迫不得已,上级政府是不会主动下移财力的。就像以前县乡财政非常困难,到了中央采取各种措施来缓解基层财政困难、并三令五申要求省市财政关注的时候,省级财政才开始行动。之前不知道 这是不可能的,但都是关注本级。关注本级的财政体制不改,基层财政困难随时都会反弹。
  财政改革的方向是建立辖区财政责任机制
  怎么办呢 我认为就是要建立辖区财政责任机制。每一级财政都负有对辖区范围内各级财政平衡的责任,不能只是本级过好日子就行了,所辖区域内,各级财政也得过好日子,得平衡,这就是财力和事权相匹配。若事权下移,财力也得下移。只有财力和事权相匹配,这个问题就解决了,一切都OK了。如果没有这么一种辖区的财政责任,我觉得现行财政体制无论怎么调,减少政府层级,或再增加税种在各级之间去分配,都无法解决现行体制与单一制政治架构和异质性经济的内在冲突。
  依据中国当前的实际,我觉得在省以下不应该搞分税制。只要破除这一个思维定势,税种够不够分的问题,自然就解决了。现在省以下,实际上很多地方已经走出了分税制的误区。但是,我们现在是按照分税制的理念从中央到省、省以下每一级都要推进,这与我们的现实状况,与中国的国情——层层委托代理和地区差距非常大——是不相容的。建立辖区责任机制,与我们单一制委托代理这种关系相吻合,财政上也应是在委托代理下的一种财政辖区责任机制。这种辖区财政责任的目标就是财力与事权相匹配,至于财权与事权匹不匹配,是次要的,对于禁止开发的地方就不能强调财权与事权相匹配。
 

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