“单独二胎”僵局

鲁伟 原创 | 2011-10-11 21:04 | 收藏 | 投票

本文来源于《财经》杂志 2011年10月08日 15:05 我要评论(5

 

《财经》记者 左林 李微敖舒泰峰 鲁伟 朱雨晨

 
种种信息表明,即使对人口形势已无太多争议,酝酿经年的生育政策“最稳妥调整”计划,仍被“无时间表”地搁置

  “究竟是哪些省份能进入第一批试点,以及何时试点,现在都充满了变数。”8月,一位接近决策层的人士如此介绍“单独二胎”(夫妻双方一方为独生子女,可以生育第二胎)政策的最新进展。

  7月21日,在乌鲁木齐召开的全国人口和计划生育半年工作暨综合改革工作会议上,一度形成共识:在自愿原则下,可选择一些试点省份进行“单独二胎”试点。但当天的会议没有讨论具体试点省份。

  此前,包括国家人口计生委、国家发改委等部门的部分官员,以及学界人士,普遍预期“单独二胎”试点政策会在“第六次全国人口普查”(下称“六普”)主要数据出台后,获得中央批准。《财经》记者了解到,早在去年,国家计生委即编写完成《“单独二胎”政策调整指南》,内容包括如何调整政策、如何指导地方、如何应对可能出现问题等。

  然而,种种信息表明,即使酝酿经年,各方对人口形势已无太多争议,对生育政策进行“最稳妥的调整”计划,似乎仍被“无时间表”地搁置了。

  “单独二胎”初酿

  这轮生育政策调整,自2007年酝酿,于2009年正式提上日程。2010年初的全国人口计生工作会议上,就提出“十二五”期间,“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。

  知情人士表示,有多种“二胎”方案进入讨论,有按女方年龄分步放开;有按省份逐步放开;亦有如北京大学教授曾毅提出的“二胎晚育软着陆”方案,即在适当晚育间隔前提下,不分地域、不分城乡,也不论夫妻双方是否为独生子女,均允许生育第二个孩子。

  最终,按省份逐步放开的“单独二胎”方案入选,此方案被认为更好地体现了“平稳、逐步、有序、可控”原则。目前,中国内地除河南省,皆已实施“双独二胎”政策——夫妻双方都是独生子女者,可生育二胎。前述知情人士表示:“先双独、再单独,最终过渡到全面放开二胎,比较容易被接受”。此外,弥补独生子女家庭为生育政策业已做出的牺牲,亦是个中考虑。

  “单独二胎”实施方案,最早设计了“三步走”策略:2011年,浙江等五省首批试点;其后,开放北京、上海、天津等六个左右的省份;其他省份则为第三批。最终在“十二五”期内,实现全国全部放开“单独二胎”政策。(详见《财经》杂志2010年第7期“独生子女政策谋变”)

  2010年11月初,方案经微调后,由国家人口计生委提交至国务院。当时,包括国务院第六次人口普查领导小组成员、国家发改委副主任朱之鑫在内的数位官员,均预计“六普”主要数据出炉之时,即为政策时间表一锤定音之际。(详见《财经》杂志2010年第24期“计生政策调整谨慎前行”)

  然而事与愿违,“六普”之后仍是波澜不惊。

  新方案有去无回

  今年4月28日,“六普”主要数据公布。国务院“六普”工作领导小组副组长、国家统计局局长马建堂表示,中国的人口增长模式已从过去高生育率、低死亡率、高增长率的“高、低、高”的模式发展到了目前低生育率、低死亡率、低增长率的“低、低、低”模式,中国人口进入一个全新的时代。

  简而言之,总人口增长情况大幅度低于预期。

  一般认为,总和生育率(平均每位妇女一生生育孩子的数量)为2.1时,代际之间的人口更替大致均衡。“六普”数据面世后,多方测算均表明,中国的总和生育率已小于1.8的官方调控目标。清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰对总和生育率的测算结果为1.5,中国人民大学社会与人口学院院长翟振武的测算结果也仅为1.65左右。

  国家统计局公布的数据显示,截至2010年底,中国人口总数为13.41亿。较《人口发展“十一五”和2020年规划》提出的2010年人口总量13.6亿人,少了约1900万人。

  与此对应,人口老龄化的程度也高于预期。中国大陆60岁及以上人口为1.776亿人,目前占总人口的13.26%,较“五普”上升了2.93个百分点,而10%即为老龄化门槛。清华大学教授杨燕绥测算,中国老龄化的高峰期,将从过去认为的2038年-2040年,提前到2035年或更早。

  因此,“六普”数据甫出,人口学者再次呼吁生育政策调整刻不容缓。

  值得注意的是,就在“六普”数据发布的前两天,中共中央政治局组织了历史上第一次对于人口问题的集体专项学习。主讲者是中国人民大学教授翟振武和国家人口计生委发展规划与信息司司长于学军。

  国家人口计生委的举措随之而至。5月5日,其下属的中国人口发展研究中心(下称人发中心)提交《关于〈完善单独政策初步测算报告〉的报告》。5月10日,国家人口计生委副主任陈立要求人发中心与中国人民大学进行人口预测多方案测算,为中央决策提供科学依据。

  《财经》记者了解到,一项主要的测算结果是:假设目前中国生育率是1.5,未来峰值人口是14.2亿人;假设生育率达到1.8,峰值人口在15亿人左右,此两种峰值出现的时间均为2030年前后。6月,在此测算基础上,国家人口计生委主任工作会议通过新的“单独二胎”方案,不久上报国务院。

  接近决策层的人士向《财经》记者确认,新版方案与2010年版本不同之处在于:这次并未形成选择试点省份的倾向性意见,亦非具体的试点方案,而是能否“开始单独二胎试点”的请示。“只要国务院批准这件事,下面选取试点地区,国家计生委就可以自己来做了。”上述人士表示。

  然而,这份放弃了细则,只追求原则同意的请示,上报数月有余,却一直未出现在国务院常务会的议题中。

  8月下旬,一位接近决策层的人士对《财经》记者表示:“究竟哪些省份能进入第一批试点,以及何时试点,现在都充满了变数。此事目前已处于搁置状态。”

  地方跳不出来

  事实上,按照2002年9月1日实施的《人口与计划生育法》,中国政府在法律意义上已将“放开二胎”的权力下放于地方。该法第十八条规定:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

  但国家人口计生委2008年发布《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》中却规定,“省级改革试点方案要上报国家人口计生委审议。”再次将调整生育政策决策权上收。

  今年7月11日,广东省政府副秘书长、人口计生委主任张枫公开宣布,广东省正式向国家提出了“单独二胎”试点申请,正待中央决定。这是一年内张枫对此事的第二度公开表态,亦是罕见的地方高调申请调整生育政策之举。

  张枫表示,广东作为国家综合改革的试验区,应该在生育政策的调整方面先行先试;目前广东总和生育率为1.7左右,并连续十多年保持在低生育水平;广东实行“单独二胎”政策后,对人口总量的增加影响甚微。

  有知情人士向《财经》记者介绍,2010年广东得知国家人口计生委有意进行生育政策调整后,就开始了省内人口情况调研。广东人口调研组的报告估算出,放开“单独二胎”后,该省每年新增出生人口仅为20万人左右,在可承受范围之内。

  相比广东而言,上海老龄化的情况更为严重。60岁及以上人口占15.07%,高出全国1.81个百分点,其要求放宽生育政策的意愿更为强烈。但囿于直辖市的影响,上海并未进入最早的试点名单。随后,上海方面遂赴京游说,终于使国家人口计生委原则同意上海进入试点。

  同为直辖市的重庆,其主要官员亦曾当面询问国家人口计生委,何时可放开“单独二胎”。重庆人口计生委一位官员在2010年11月曾对《财经》记者表示,重庆将进入了第二批试点名单序列。

  浙江省是近年来在调整生育政策上最积极者。由于严格执行计生政策,浙江先于全国遭遇了人口老龄化、独生子女家庭风险、出生性别比偏高等问题。2005年,浙江省政府完成的《人口发展战略研究报告》中就提出建议,“2010年-2020年实施一方独生子女家庭可以生育第二个孩子的政策,越早越好。”2010年10月27日,浙江省人口计生委明确提出,未来五年将实施单独生育政策试点。浙江省人口计生委官网公布了这一消息,这是各省首次对试点方案的正式表态。

  然而,在今年3月的全国“两会”期间,该省一位主要官员对《财经》记者表示,“单独二胎”政策在今年恐无法施行。8月下旬,在接受《财经》记者采访时,该省人口计生委一位官员说,按照国家有关部门要求,浙江也不再对生育政策调整表态。

  实际上,究竟哪些省份能被列入首批试点,中间颇多曲折。接近决策层的人士表示,进入国家计生委内部讨论的,除较广为人知的“五省方案”外,还有过一版“六省方案”,乃至更为激进的“十省方案”—— 黑龙江、吉林、辽宁、浙江、江苏、山东、北京、上海、四川、重庆,十省市全部进入首批试点。“十省方案”征求专家意见的时候,专家们认为,第一批十个省太多了,“这样还不如全面放开算了。”后经反复讨论,综合各省自身调整意愿之后,最后形成了“五省方案”。知情人士表示,在国家计生委内部方案中,各省具体试点政策均不一样,由于各省生育政策本身就有微小差别,目前的各省试点方案系在本省原有生育政策基础上进行调整,并非一刀切。

  那些为了挤上试点名单而摩拳擦掌的先行者,如今都悬在一张未知的时间表上沉默不语。

  阻力何来

  在北京,关于生育政策的讨论乃至博弈,早已超越了计生系统内部。

  七年之前,中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌、时任美国加州大学尔湾校区社会学系教授王丰等学者就呼吁,重新评估现行生育政策。2004年,“21世纪中国生育政策研究”课题组提交建议书,提出分步进行,平稳过渡,最终全面放开二胎,并建议中央选择有条件的地方先行试点。

  参与课题组的学者回忆,该研究在国家人口计生委内部亦不乏支持者。但最终,反对的声音占了上风,课题组的建议未能得到支持。

  之后,低生育率的后果开始逐步显现。高考人数减少、小学生源不足、老龄化加剧、招工难等问题均与此相关,调整生育政策呼声日高。接近国家人口计生委的人士说,“一些领导、地方不断向中央送报告,中央批到国家计生委,请他们研究,计生委压力也很大。”在外部压力和形势变化的推动下,2009年,国家人口计生委终于将调整生育政策提上日程。“现在,计生委本身也有意愿调整生育政策”。

  然而,新的阻力来自于部委中的一些经济部门。在GDP,包括人均GDP挂帅的指导思想下,某些经济部门担心人口总数增加,导致人均GDP数字下滑。

  但有学者指出,这种担忧事实上是多余的。生育政策调整只影响新生人口,而新生人口占总人口比重很小,约为1%,对人均GDP几无影响。近年来,中国年均新生人口只有1600万左右。即使稍微放开生育政策,持续下降的生育意愿也不会使新生人口激增。

  不过,生育政策最终决策权掌握在中央政府手中。据《财经》记者了解,目前中央高层内部对生育政策调整仍存在分歧。反对者最担心的是,人口对资源环境的压力过大,同时,对整体人口形势走向仍有顾虑。另外,在对待人口老龄化态度上,也有不同认识。反对者认为老龄化固然是大趋势,但生育政策的变化,到底对未来老龄化程度有多大的影响,尚不能准确评估。

  另外一个影响决策的因素是:由于人的生育行为和生育意愿之间,永远存在差额,人类群体行为亦受“羊群效应”、公共服务等因素影响,放松生育政策之后,究竟会造成多大反弹,尚无法精确测算。这导致高层对政策后果拿捏不定。

  而接近决策层的一位人士则表示,历来政府决策都主要解决本届任期内的问题,人口问题的后果发生在将来,老龄化高峰也出现在十多年后,对现任政府来说,调整生育政策并非最紧迫的问题,“本届政府可能更急于解决民生和经济等方面的问题”。

  2011年9月下旬,一位不愿具名的国家人口计生委官员对《财经》记者称,“单独二胎”政策还遭到了几个省的省委书记的明确反对。他预计,这项政策可能要延缓到“十八大”之后才有望实施。

  难以承担的代价

  但应该看到的是,相较于经济问题,人口的变化静态且缓慢。它的变化看似悄无声息,影响却可能至一二十年后方始显现。

  其中一个影响是,“人口红利”正在消失之中。王丰和蔡等学者认为,中国的“人口红利”在2013年将面临拐点,2013年之后中国的“人口红利”将消失,也就是说人口因素对经济增长的作用将消减,进而变为负贡献。

  中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生认为,考虑到劳动人口、资本、全要素生产率的未来可能走势,估计“十二五”期间中国潜在增长率将在8%-9%之间,和过去十年平均10%的增长相比显著放缓,“十三五”期间增长将进一步下滑。

  同时,新增人口数量减少直接对应老龄化高峰期的劳动人口减少。“六普”数据显示,老龄人口上升的速度快过预期。两种变化叠加,造成实际赡养负担加重。清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为,按照新数据,到2038年,统计赡养率(即平均一名劳动人口需要赡养的老龄人口之比)很可能修正为1比2.6或者2.5,那么,对应的实际赡养率可能修正为1比0.8甚至0.7。

  鉴于对此形势的认识,顾宝昌、王丰、郭志刚、蔡等诸多人口和经济学者集体呼吁适度放开生育政策,希望通过生育率的回升缓解未来的人口忧患。

  另外,现实证明“人口剧烈反弹”的担心并无必要。比如,甘肃省的酒泉、山西省的翼城、河北省的承德、湖北省的恩施等地区从上世纪80年代中期开始实行“一对夫妇可以生育两个孩子”的生育政策,迄今已经有20多年,覆盖人口达800多万。顾宝昌在多地调研结果表明,这些地区多年来人口仍保持低增长,总和生育率从未达到2,并没有出现政策较宽松而引发的出生率激增。

  “以前大家把生育反弹比作‘狼来了’,现在的情况是‘狼没来,熊来了’,这个熊就是老龄化。”北京大学社会学系教授郭志刚说,放眼于未来,缓解人口对经济社会的负面影响,需要从当下开始调整人口政策,“现在还有人愿意生,要赶紧调。等更多人不愿意生的时候,再调也不管用了”。

  多位人口学者和经济学者的共识是,生育政策调整具有相当的滞后性,只有及时、适时采取生育政策、社保政策的变革之策,才可避免人口红利消失、深度老龄化到来之时的进退失据。

鲁伟 的近期作品

个人简介
湖南人,目前混迹于北京,任职于《财经》杂志。日常联系请发邮件:geluwei@gmail.com
每日关注 更多
鲁伟 的日志归档
[查看更多]
赞助商广告