以拥挤费为依据,用合理合法的房产税替代土地出让金

刘守刚 原创 | 2011-11-21 02:59 | 收藏 | 投票

  近日,财政部部长助理王保安有关“加快推进房产税实施”的言论,再次引起社会对房产税的热议。最终推出的房产税方案是什么,目前还不可知。可以探讨的是,房产税征收应该既合理又合法,因为这是最起码的要求。另外,普遍征收房产税后,土地出让金制度应同时改革,两者不能并行。就是说,房产税的最终方案应该是,用合理合法的房产税代替土地出让金。

  先谈房产税的合理合法征收。

  目前在重庆和上海实行的房产税方案,将合理性建立在平抑房价的临时需要上,而将合法性建立在扩大解释《房产税暂行条例》上(即改变原来个人非营业用房产免税的规定)。但这样的房产税方案,是有问题的。由于这些方案对应的实际征税范围很小,在平抑房价方面发挥的作用并不显著,因此在合理性上依据并不充分,而且临时需要也不构成合理性的长期基础。同时这一方案还遭遇到严重的法理问题。在房产总值中,房屋自身的价值很小,真正占大头的是地产价值。但是中国的房产主并不拥有土地所有权,并已缴纳了土地使用权费(土地出让金),为何还要就房产总值交纳房产税?

  房产税的合理性依据到底在哪里?从世界各国的经验看,一般都将其合理性建立在为基层政府的教育与治安服务,提供相对稳定的财力支持。美国的经验的是,联邦政府的财力主要来自于个人所得税,州政府主要来自销售税,而基层政府(县、市)的主要税收则来源于房产税。这种房产税,是就房地产保有环节征收的财产税,税率一般在房地产评估值1%~3%之间。显然,相对于其他税收,依靠房产税为基层政府融资的优点多多,如征税简便(房子是跑不掉的,市价是容易知道的)、税源稳定(有房地产就有税,税收收入可靠)、公平性高(房地产大小与地段,和财产状况高度相关)、不易转嫁(直接税,难以转嫁)、促进地方政府提供公共服务(公共服务水平高,地区好,房价才会上升,房产税才会增加)。因此,中国未来要推广房产税,应将合理性建立在为基层政府的公共服务提供资金支持上,就是说一开始就应该限定房产税的适用范围为教育、治安、福利等公共服务。

  那么,未来的房产税,合法性应建立在哪里呢?显然不是对所有房产一律征税,这样做无异于对房产主并不拥有的土地价值征税。可以考虑这样一种思路,即在城市土地国有的前提下,将房产税的合法性建立在对超标准住房征收拥挤费的基础上。也就是说,给予每个人一定的免税住房面积,只对超出免税面积以上的房产,以拥挤费为法理依据来征收房产税。

  这样一种房产税,可以采用“普遍征收、等额退税”的模式,以便实现多重目标,解决或至少缓解以下四大问题:(1)征收房产税的法理问题;(2)征收房产税的合理性问题;(3)城市贫困阶层的救济问题;(4)平抑房价且无需限购的问题。

  方案如下:

  (1)对全市所有房产普遍征税,按核定的基准单位房价,就房屋面积按固定税率每年征收房产税。基准房价按地段设定(可参考目前房产交易中心设定的房产最低价格),可以每年或每过几年进行调整;

  (2)按照事先设定的人均标准免税住房面积,设定特定人群的免税额(暂以户籍人口为准,可以考虑扩大到拥有居住证的人士);并按照基准单位房价,实行普遍的等额退税政策;

  (3)以区政府为实施该房产税方案的主体,房产税归为区政府的专有税种,但应上缴适当比例给市政府,以便实行全市范围内的上述退税政策。

  之所以采用既征税又退税的做法,主要目的是为了征管的方便与成本的节约:征税时统一征收,不用对家庭状况进行个别地甄别,只需要知道房产面积即可(房产证上有);退税时无差别地进行,只需要知道户籍人口即可(户口本上有),不用进行收入财产的调查和现金的层层下拨与发放,只需以每家的户口本为依据开设银行帐号,由市政府统一实施国库直拨。

  这里暂且以上海市为例,用假设性的具体数据来设计一个房产税方案。

  (1)首先,设定房产税税率为房价总值的1%,将上海内环内房产基准单位价格设为4万/平方米,中环附近为3万/平方米,外环附近为2万/平方米(具体征收时可根据容积率设计得更复杂些)。这样按设定的基准单位房价乘以核定的住房面积计算总房价,再按1%的税率征收房产税。假设一户三口之家,拥有中环附近一套90平方米的房产,其应缴纳房产税=3万/平方米×90平方米×1%=2.7万。

  (2)其次,设定标准退税额,实行全市无差别统一退税。比如说,标准退税额可以按核定的上海市中环房价为基准(如上述3万/平方米),以人均30平方米为标准退税面积,按房产税率退税,即每人的退税额=3万/平方米×30平方米×1%=0.9万。就是说不论居住在上海的哪个区域,每人(暂以户籍居民为准)每年享受0.9万元房产税退税额。

  (3)最后,房产税由区政府统一征税,然后缴纳一定比例给市政府,再由市政府统一退税。刚才中环附近那户三口之家,可以退税0.9×3=2.7万。缴税和退税都为2.7万,实际缴纳房产税为0,这样保证该户人家的基本住房不在房产税征收范围内。

  根据上述方案,假设甲、乙、丙三户人家,每家都为三口人,分别拥有120平方米、90平方米和60平方米的房子。如果居住在内环,则基准房价为前设的4万/平方米,则甲、乙、丙三家分别缴纳的房产税为4.8万,3.6万和2.4万,所享受的退税均为2.7万(都是3人),这样甲、乙两家实际分别纳税为2.1万、0.9万,而丙家实际享受补贴为0.3万。同样方法可以计算,如果上述三家居住在中环,则实际纳税额分别为0.9万、0和-0.9万(即实际补贴0.9万);如果居住在外环,则三家实际都有补贴,分别为0.3万,0.9万和1.5万。

  上述做法,除了显而易见的鼓励城市居民向城市外围居住和选择居住小户型房屋外(缓解市内拥挤并节约土地),最为重要的是解决或缓解上述四大问题。

  第一,解决房产税的法理问题。在上述案例中,房产税实际上只是向那些超出标准面积、标准地段的房产征收,因而实质上是一种土地资源的拥挤收费。这样的征税,法理上只是对拥挤进行收费(以税的形式),而不涉及土地所有权的问题,因而在现行法律规定下克服当前房产税的法理难题。

  第二,以保障基层政府财力为征收房产税的合理性。基层政府每年通过房产税可获得稳定的、不断增长的税源,而不需要依靠极具短期性的土地出让金。本区域越发达、治安状况越好,房产价格就越高,房产税就会越多。在税收竞争压力下,基层政府就会更有动力改善公共服务,提升居住品质,而不是像现在这样想方设法炒房产卖地。

  第三,为真正贫困阶层提供补贴和救济。城市中的贫富差距,在很大程度上可以用住房来衡量。上述对房产普遍征税、等额退税的做法,可成功地对未满足标准住房地段与面积的贫困居民提供补贴。得到补贴后,居民可以根据自己的意愿,要么选择租房改善居住条件,要么继续住在原房屋而将补贴用于改善衣食等。当然,也许有高收入者宁愿住小房子而享受补贴,这样做效果也很好,客观上可以达到建设节约型社会的目的。

  第四,平抑房价又不用限购。目前采用的房产限购政策,实乃平抑房价的无奈之举,事实上是违反市场经济的自由交易原则的。而统一征收房产税就没有这个问题,一个外地炒房者在本地购买多套房产,每年需要缴纳大笔房产税却不享受退税;一个本地炒房者,购买多套房产,缴纳大笔房产税但其退税只限于0.9万元/人。这样的房产税,既能平抑房价,又无需限购。房地产开发商可以通过提高房屋品质而获取附加价值(如提供全装修房),这种附加价值的提高不会增加房产税(因为房产税只与面积和标准房价相关),反而可以进一步促进节约型社会建设(事先整体装修比各户分散装修更为节约),也不利于炒房者(装修的折旧速度很快,炒房者将其闲置会非常不利)。

  接下来要考虑的是,如果普遍开征房产税,土地出让金制度怎么处理?

  众所周知,土地出让金制度是一个恶政,不但扭曲了地方政府行为,也破坏了房地产市场的竞争性(政府实行双面垄断,既是土地收购储备的唯一购买者,又是土地使用权的唯一出售者),同时还存在严重的法理难题:既然城镇土地为全民所有,那么拥有所有权的全民在购房时为何还要花钱购买使用权(使用权包括在所有权内)?如果全面开征房产税的话,那么地方政府就获得了稳定税源,土地出让金制度就更没有存在的依据。可问题是,土地出让金制度却不能简单地废除,除了地方政府的态度外,更为重要的是,如果简单地加以废除,将使含土地出让金的旧房,与不含土地出让金的新房价格差异太大,从而毁灭整个房地产市场。

  因此,要征收房产税,就必须想办法给土地出让金制度解套。而给土地出让金制度解套的思路,仍是上述房产税模式,即以征收拥挤费为依据,“普遍征收、等额退还”。就是说,政府仍可对所有新开发房产征收土地出让金,但应对本市市民(可扩大至居民)在其购房时,按设定的标准地段(比如上海的中环)、标准面积(比如说人均30平方米)和标准容积率计算,将其所对应的土地出让金退还给市民,只就市民(居民)超标准居住面积,征收土地出让金。这样事实上所有的市民都将获得标准定额的土地使用权,真正实现民众对土地的所有权;只有富裕阶层因其多使用土地资源而缴纳“拥挤费”,这样的土地出让金法理依据在拥挤费而非“使用权”。

  上述做法,可以给未来房产税普遍征收后的土地出让金制度解套,同时也不会人为造成对市场房价的干扰(按人头退还出让金,只有收入效应,不会影响房价)。当然,这方案的最大的问题是,将造成新购房者和老购房者之间的不公平。其缓解方案是,对于已购买房产的市民,可以采取同样的办法退还其标准定额范围内的土地出让金。不过限于政府财力,可能需要分期分批进行。可以设想,在未来很长一段时期内政府获取的土地出让金,都要用来退还现在和过去购房者在限额范围内的土地出让金。因此,未来城市土地财政改革,应该如此——以退还标准土地出让金,换取征收房产税。

  上述房产税方案及其配套的土地出让金改革制度,将成为利国、利民、利地方政府的措施,不但合理合法,还担负起一定的社会保障功能,并将富裕阶层的财富转化为国家的可税资源。

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