重庆“第三财政”(重庆国资模式)为何在全国难以复制?

蔡律 原创 | 2011-11-27 00:01 | 收藏 | 投票

  重庆“第三财政”(重庆国资模式)为何在全国难以复制?

  《董事会》2011年1月刊发国务院国资委研究中心调研组的调查报告 关于重庆“国资模式”称:重庆国资改革取得了积极进展和明显成效,国有经济的活力、控制力、影响力不断增强。一时间,“渝富公司”、“八大投”、“第三财政”等重庆经验成为全国推广的范例,被各地国资委争相效仿。为什么重庆国企能够起死回生、脱胎换骨?重庆经验的“灵魂”是国资监管人事制度创新,“骨骼”是国资监管体制创新,“血液”是国有资本运营机制创新,“肌肉”是国资增值与惠及民生并进。

  《瞭望》新闻周刊2010年4月报道 :重庆国资凭借“八大投”,强力整合土地等各类资源,以时间换空间,使经营利润和资产增值收益连年翻番,每年贡献市级财政上百亿元,成为重庆财政的“第三口袋”,使得重庆并不宽裕的财政可以腾出一部分钱来,更多地用在民生上。

   新华社《财经国家周刊》2011年2月报道:重庆市将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起,绑出了一个“第三财政”。在国资运营与财政联动的表层格局下,其实蕴含的是一个“民生财政”的系统性财政思路,是“发展和理财思路的变迁”。

  《经济观察报》这篇《重庆玩转“土地魔方” 第三财政模式难以复制》以客观、理性的分析重庆第三财政模式为什么难以复制,值得重视、借鉴。解读如下:

  1、重庆国企首创“第三财政” 年均贡献超千亿。

  2003年至今的8年时间里,重庆国有企业实现了跨越式发展。其中,重庆国有资产总额由1700亿增至目前的1.46万亿元,资产负债率下降了近40个百分点,国有资产利润总额翻了六番多。全国排位由第19位升至第4位。2003年,重庆市属国有重点企业资产负债率97%,目前除地方金融企业外,重庆市重点国企资产负债率保持在60%左右的合理范围。由重庆市国资委直管的集团企业连续3年实现了全部盈利,国有企业的形象从以前的“包袱”变成了经济“骨干”。重庆国企在全国首创“第三财政”,年均贡献超1000亿元,其中税金约200亿元,上交收益约200亿元,上缴比例全国最高。

  何为“第三财政”?

  “第三财政”的说法最早源于黄奇帆。在2010年的重庆国资工作会上,黄奇帆说,他管了7年财政,从来都是把重庆的财政一分为三,预算内的财政“保吃饭”,包括政府机关运行经费,社会养老、医疗保障体系等;土地出让金等预算外收入保建设,如修路、修桥等基础设施;第三财政就是国有资产预算。黄奇帆对第三财政的解释说,第一个口袋是预算内的财政,“保吃饭”,包括政府机关运行经费、社会养老、医疗保障体系等;第二个口袋是土地出让金等预算外收入,保建设,如修路、修桥等基础设施;第三个口袋就是国资预算。

  在重庆,国资委的作用已经远远超过了其他地方,不仅仅是盘活了国有企业,还扮演着第三财政角色。具体说,“第三财政”就是政府组建重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司等八大投资公司,市场运作,供给民生投资。

  “第三财政”的作用不可忽视。重庆财政积弱已久,没有“八大投”之前,市政委主任与建委主任曾“吵架”吵到市领导那里,因为很多的城市道路要维护,要几千万,甚至一个亿、两个亿的钱,市政委就说建委不给钱,建委说我就那么几个亿,有那么多的事要做,给不出来钱,大家扯来扯去。

  “八大投”自组建之日起,便承担了为财政托底的重任,每年承担400亿元左右的基础设施和公共设施的项目投资。当一些地方的国企还在依靠财政支撑时,重庆国企在2005年就率先实现“财政断奶”。不仅如此,重庆国企还成为政府收入的又一源泉。据介绍,几年来,通过“财政断奶”,重庆国企减少财政支出、上缴国资经营收益、帮助政府投入共计908亿元,其中仅“八大投”就累计上缴财政土地转让收益560亿元,并通过市场化融资,累计向全市重大基础设施、公共设施投资2000亿元。

  2009年,重庆又在全国率先实现国资委所属企业收益上缴全覆盖,当年上缴国有资本经营收益8.9亿元,投入基础设施建设568亿元,承担过去一般由财政投入的企业资本金、周转金、环保搬迁资金114亿元。

  重庆官员在接受《财经国家周刊 》有如下表述:重庆市将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起,绑出了一个“第三财政”。“土地给国有企业做贡献,因此国有资产收益也就应当是政府收益的一部分,所以叫第三财政。”重庆市财政局局长刘伟说。

  这种模式在其他地区看来,国资运营自成体系,是分了财政的权。“按照传统思维,大家肯定是这么看的。比如修一座桥,传统做法是通过发改委立项,通过建委招投标,而现在却由国资公司运行。另外,还有另一个论调,国资公司都把钱赚走了,得了人心了,最后是政府的债、财政的债。”

  但刘伟说,财政部门要有一种格局。在《财经国家周刊》记者采访中,他花了几十分钟讲到国资运营“八大投”平台对财政的帮助和贡献。 “重庆现在都变成‘桥都’了,原来我们10年修一座桥,现在是一年修几座桥。”“八大投”的效能令刘伟颇为感慨。

  在国资运营与财政联动的表层格局下,其实蕴含的是一个“民生财政”的系统性财政思路,这在刘伟看来是“发展和理财思路的变迁”。他说,市委市政府着力要走一条以民生为导向的发展道路,“而从财政来讲,在理财思路上加以跟进,这条道路确实就破题了。”

  2、重庆国资资本凭什么获得增值?

  重庆“八大投”即重庆城投、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司是整个重庆基础建设的主力军,承担了重庆高速公路、高等级公路、农村水利等重大基础设施项目投融资以及一些公益项目的建设。

  政府设置“八大投”后,中央分给重庆的国债不再分给40个区县,而是转化为企业资本金,另外规费、存量资产、税收返还也是八大投的资本金源头,借助银行、债券、股市等融资渠道,放大国有资本。

  与其他资本相比,土地在这一轮国资融资过程中更具有无穷魔力。“截至2010年末,我们的土地储备总量达到4.1万亩,其中实实在在的土地有3.3万亩,按照目前200万一亩的市值,我们这块儿的资产就有660亿元。”谈起企业资金状况,重庆渝富资产经营管理公司副总经理陈刚一口气背出上述数字。

  如何将土地死资产盘活,重庆的高明之处在于,当挖到土地这第一桶金后,成功地带动了土地之外实体资本的运作。重庆决定把土地规划和土地储备结合起来,这样基础设施建好后,周边土地将升值,政府有可能会获得土地增值收益。2002年,重庆市政府将整个城区200多平方公里土地进行了地块控制性详细规划,所有土地收购、储备、整治都收归地方政府作为国有用地储备。华渝生所掌管的城投公司也就是靠土地储备收益权注入,形成了企业的资本金,不靠政府行政命令,不靠政府财政担保,而是通过政策增加国有企业的资本金,加大它们到金融市场的融资能力。

  也有人对重庆“八大投”模式提出过质疑,认为“第三财政”不过是“土地财政的翻版”,“八大投”核心在一个“大”字上,通过做大企业资产规模,降低资产负债率,从而放大其信贷融资能力。这位业内人士据此认为,“‘八大投’其实也是有风险的。”

  对于这一担忧,重庆市在“八大投”成立初期就建立了风险防范意识。重庆市市长黄奇帆曾为“八大投”确立了三条“保命”原则。即“三个平衡”:一是资产和负债的平衡,任何时候“八大投”资产负债率不能超过60%;二是现金流平衡;三是投入和产出平衡。此外,据崔坚告诉记者,“八大投”还要始终遵循“三不”的“铁律”,即:财政不为“八大投”担保,“八大投”之间互不担保,“八大投”内部的专项资金互不交叉、专资专用。

  3、重庆“第三财政”(重庆国资模式)为何在全国难以复制?

  重庆国资委的秘诀是什么?不少熟悉重庆的人归结为:“既有人又有钱。”“钱”自然指的是重庆国资企业玩的“土地魔方”,而人无疑是指重庆市市长黄奇帆。“懂经济”是听到的外界对他最多的评价。而他在国资监管方面不仅仅指实现了工商产业、地方金融等经营性资产一体化管理,还实现了国资监管工作的管资产与管人、管事相结合。“集三大体制于一身,全国唯有重庆,这三大体制解决了过去多头管理、权责义务分离等问题。”崔坚表示。

  崔坚说:“重庆的情况可以说是中国的缩影,我们发展国资的目的很明确,就是以国有企业大发展为基础,去支撑区域经济的发展,实现区域内各种经济成分健康发展。国有企业本身先要做强,才能服务民生、带动多种经济体共同发展。”

  如果重庆同样走先发展再富民的道路,难以与其他三个直辖市相比,8万多平方公里,40个区县行政机构,18个国家级和省级贫困县。这就是与之不同的市情。现在,重庆市每一年民生投入的财政开支都在50%以上,“我们找到了一条以民生为导向的‘内陆财政’的有效路径。”刘伟说。

  重庆市发改委主任杨庆育认为,重庆的发展,是中央直辖市政策、库区移民区政策、老工业基地改造政策、西部大开发政策和城乡综合配套改革实验区政策叠加的结果。从某种意义上说,并不具有普遍性。在重庆城市建设10多年的资金盘子里,国家开发银行的政策性贷款正是其独特优势之一。

  业内不少专家却提醒说,重庆的国资模式有其独特性,体制原因是因素之一。清华大学公共管理学院教授崔之元,曾经在重庆市国资委挂职副主任半年,对此有着深刻的感受。“重庆国资委既管人,又管事,又管金融。人事方面,除了国资委主任需要经过市里组织部门的批准外,国资委下属或控股企业的总经理等人事任命,国资委即可任命,不需要组织部批准,只需要提交组织部备案。这在其他地区很难做到。”他说。

  当然重庆市长黄奇帆兼任着重庆市国资委党委书记的角色也是其他地方难以模仿的。

  此外,作为撬动社会实体资本运作的土地,重庆也有着得天独厚的政策支持以及作为老工业基地的大量城市工业用地的储备。“由于国家严格控制区县以及地市州用城乡建设用地增减挂钩,也不允许其他省区市像重庆一样进行此类地票交易,因此重庆在土地交易政策上可谓得天独厚。”崔之元表示。

  参考文献:

  “第三财政”

  重庆国资 八年大跨越

  重庆有许多经验值得在全国推广

  重庆国企首创“第三财政” 年均贡献超千亿

  重庆第三财政国企经营和地方土地收益捆绑

  重庆玩转“土地魔方”第三财政模式难以复制

 
 重庆市国资委主任崔坚:国资增长没有与民争利

 

个人简介
湖北师范大学毕业,留校任系团总支书记兼政治辅导员;2004年任忠县人民政府顾问,2007年获“重庆市统筹城乡综合配套改革试验区全球问计求策”一等奖,荣获2007度、2008年度重庆十佳网络知识分子。荣获2011年“新阶层·重庆第二届…
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