中国税制改革展望

　　“十二五”规划期间的税制改革需要和通盘的配套改革形成紧密的互动关系；税制改革需要和加快转变发展方式密切结合；税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套；税制改革要和走创新型国家道路上“科技第一生产力”“科技兴国”的取向相呼应。

　　这四大取向，落实在税制优化本身的表现上，可以总结出结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。

　　中国从目前的战略机遇期和“十二五”规划期，要推演到2020年全面小康目标的实现，再往后还要追求邓小平勾画的“三步走”伟大民族复兴目标，2050年前后要见眉目。

　　在这样一个历史阶段的连接过程中，财税的改革和经济、社会、政治的改革显然形成了非常密切的关系，它们之间具体的、千丝万缕的联系，在现实生活里面，就表现为越来越多的热点、敏感问题，都和税收有关。

　　面对“十二五”规划，如何把握在这个战略机遇期里税制的建设和改革？

　　税改要和通盘配套改革互动

　　税制运行应满足国家政权体系“以政控财，以财行政”的需要。在财政收入方面，市场经济的通行经验就是税应占绝对的主导地位。并且在“税收法定主义”原则下优化税制和公共收入，各种政府收入必须得到综合完整的全面反映并提高透明度，接受公众监督。

　　显然，税收这样一个筹集公共收入的手段与经济社会运行调控机制、政策工具的定位，牵动各方面的利益和感情，在现实生活中越来越体现出税收问题的敏感性。

　　中国社会里现在很多矛盾在凸显，解决这些矛盾的根本出路在于怎样通过制度建设和改革创新化解深层制约和矛盾。

　　中国的财税改革在1994年里程碑式的转变之后，需要肯定，新框架经受了比较长时期的历史检验。与此同时，面对“十二五”，我们必须解决共享税越搞越多、同时省以下分税制不能够得到实质性贯彻这个现实问题。

　　经过大量的调研，我们发现，中国现在省以下四个层级的体制并不是分税制。虽然在省级行政区层面，除了江苏、浙江、福建曾明确地表示省以下不搞分税制之外，其他地方都表示比照中央与省的原则，在省以下四个层级间搞分税制，但具体看起来，大同小异，都没有形成规范的分税安排。

　　更多的是四个层级间五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制，越是欠发达地区，越靠近基层，越倾向于以包干制来解决问题。

　　为什么不能在省以下贯彻分税制？国际上并没有五级分税的任何经验可循，中国人在1994年的时候希望让各省去试验，看看能不能走出一个五级分税的路子。现在可以做结论了：此路不通，因为层级过多，20余种税在从中央到地方的五层级间怎么分都不成。

　　必须下决心使财政层级扁平化，这样做的正面效应是：降低信息不对称的损失与扭曲，进一步明晰与合理化政府事权，实质性推进政府职能转化，降低行政成本，提高运行效率，等等。如果能够扁平化到三个层级，省以下分税制这个问题就从无解变成可解，原来的山重水复，就变成柳暗花明豁然开朗。

　　实施扁平化的具体切入点，已经非常明确：一个是省直管县，一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。农业税取消以后，现在我国大部分的乡镇实际上已经没有形成实体财政的任何可能性。

　　通过乡财县管和乡镇综合改革，它们以后的发展前景就是要在条件具备之后，在这些中部、西部的区域，把乡镇变成县级的派出机构，以后也就根本不用考虑怎样给乡镇配税基、建金库的问题了。

　　至于一些发达地区，如东莞，可能要通过镇的合并发展形成现在已经高度城市化区域内的下辖区，区再往下，就是设立城市区域的街道办事处，是派出机构，也是政府机构里的一个层级，但它是不需要配税基的层级，不是实体层级（且不说有的地方开始试验的连办事处也不设的“社区自治”）。这个前景现在已经相对明朗。

　　至于省直管县，财政部工作安排上已经有时间表，2012年除了民族地区之外，全国省直管县要全面覆盖。这是行政体制的变化，广东等地已经开始试验。

　　尽快打造地方税系

　　“十二五”期间特别重要的一个问题是，中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。

　　简单地说，需要抓住两大支柱建设：一是现在上海、重庆已经先行先试，在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税。实质内容就是从过去形成的物业税的思路，推进到现在以房产税名义来启动这个改革。

　　它引入了两个非常关键的制度因素：第一，对于一部分消费住房也要用这个税来覆盖；第二，这个税的征收，是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使这个税具有了国际上可比较的不动产税、房地产税或美国人所称的财产税的特征。在中国它显然是以后要提高“直接税”比重的第一序位的改革任务。

　　它对于财税的配套改革的直接意义在于：可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。

　　因为设了这个税，地方政府就会意识到只要专心致志地优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，辖区内的不动产就进入升值轨道，那么每隔一段时间重评一次税基，就是它的财源建设实际套现的具体的机会，与发展当地经济社会诸事项的战略目标相内在配套的财源建设问题，就基本解决了。

　　那时地方还会有土地批租收入，土地批租还一定要坚持和市场机制兼容的公开招标竞争（必须注意合理设计招标办法），但招拍挂形成的地价也就不会一味疯涨，因为各相关方的兴奋点就不会像现在这样是把地价一个劲地推高。

　　在没有像样的地方税体系、又没有阳光融资制度的情况下，地方政府自然而然地非常看重土地招拍挂。而到了那时，即使想把土地招拍挂的价格推得很高，也力不能及。

　　为什么？保有环节年年都有税所形成的经济制约之下，需求与供给双方的行为模式都必然改变，就不会像现在这样有一种肆无忌惮的炒作力量十分活跃，就不会动辄推出一个“地王”。

　　现在谈如何使不动产价格明显地大幅度回调为时太早，也不应去顶着客观规律硬做，硬做一定会受到客观规律的惩罚。但是，怎样才能让它健康发展？

　　在给地方税体系打造支柱税源和对配套改革做贡献的同时，不动产税会对于非常重要的房地产业的发展，提供一个使之健康、少泡沫、长期可持续发展的制度建设的配套，因为它可以凭借经济手段减少空置率，增加中小户型的比重和遏制肆无忌惮的疯炒。

　　当然，它还会对收入分配的优化产生明显的正面作用。收入分配必然联系到财产性收入的分配，必然联系到中国在转轨期间不动产的迅速升值，那么对收入分配状况做优化，必然需要不动产保有环节的税收来适当地矫正财产差距所产生的拉大收入分配差距的效应。

　　综合在一起看，在配套改革视角下，地方税体系中在很多地方辖区可以产生财源支撑力的不动产税，至少有上述三大方面的正面效应。

　　关于上海、重庆房产税改革，前些时候舆论界有一些说法，认为这两市的试点好像成效不足，一个说法是税收收入很少，另一个说法是并没有看到房价急速下跌，“动静不大”。笔者认为，这都是一些非常皮相的认识。了解一下就知道，这个税是按年征收的，不要急于马上判断它可以征收多少税上来。

　　其实这两个地方都不会太看重第一年能收多少税，而且对这个税的成长逻辑都心里有数，以后它的成长性肯定是没有问题的。这个税最重要的任务，在上海、重庆这样的发达地区，一定意义上还不是筹集收入，而是要调节经济和社会生活，但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。

　　正是“十二五”分税制改革里面怎样打造地方税体系，使1994年改革的基本制度成果可以得到保证，又在省以下解决实质上没有推进到分税状态的难题。

　　西部尤重资源税

　　还有一个问题：西部地区主要依靠房地产税作为支柱是否可行？可以具体考察一下新疆。在乌鲁木齐的中心区，与纽约曼哈顿在直观形象上已经非常接近了，也是高楼大厦林立，那个地方的不动产税也具有了一定的税基丰度。但能够有类似税源支撑力的，在新疆可能很难再举出第二个城市。这种地区该怎么办？西部欠发达区域的地方税体系里有没有支柱税源？

　　在中国西部的特定情况下，应特别看重资源税。在西部地区尚不能指望房地产税来提供大宗、强支撑力的收入来源，但恰恰在这些地方，虽工商业不发达，却是资源富集区。

　　2010年下半年在新疆启动的资源税改革就带来一个前景：以后这些地方的资源税可以成为地方税中一个大宗、稳定、年复一年有支撑力的税源。

　　这个税的正面效应，又和科学发展观所要求的节能降耗关系密切，有利于以经济手段刺激千千万万市场主体在生产过程中节能降耗，并努力开发今后有利于节能降耗的工艺、技术和产品，这种正面效应有重大、长远的支持可持续发展的意义，不可小看。它以后扩大区域覆盖面和品种覆盖面，正面效应会更为提升，会带来相关的很多深刻变革。

　　同时，至少现在我们已经看清楚了，哪怕仅是原油和天然气这两项在新疆开征，一年归地方的财力也会马上增长几十亿元。2011年下半年，资源税改革的区域覆盖面已扩大到全国，一年可使地方财政增收约600亿元。再以后扩大品种覆盖面，它的支撑力会更明显。

　　这样一来，在“十二五”期间如果不出大的意外，我们至少可以看到地方税体系两大支柱财源建设的一个初步轮廓，是前所未有地形成了一个制度支撑框架，这将进而实质性地支持配套改革。

　　与加快转变发展方式合为一体

　　这里面包括增值税扩围。它带来的加快发展方式转变的正面效应就是，对应于扩大内需、提振消费和使第三产业得到充分、长足的发展。

　　这是一种对于营业税的置换和替代，可以减少或者基本消除第三产业原来存在的营业税重复征收因素，并鼓励其中的市场主体做专业化的细分，促使第三产业升级换代更好发展。

　　这个效应也是全局性的，发展服务业提振消费直接关联于扩大内需、减少外贸依赖和使民生改善、民众生活质量提高，是加快发展方式转变在“十二五”期间主打的一个税改事项。不久前，我们已听到增值税“扩围”改革明年在上海先行先试的消息，令人鼓舞，对其正面效应和扩大改革覆盖面的前景值得期待。

　　环境税显然和加快发展方式转变直接相关。我们作为研究者的基本建议，是在“十二五”期间，应该积极推动使我国环境税制的一个通盘配套方案基本成形。在其中，要在积极考虑现有税种“绿化”的同时，推出像碳税这样的独立税种。

　　这样的碳税在中国可以在低起点上开始试验，它的综合效应也非常明显，首先是回应全世界都在谈论的应对气候变化这样一个重大问题，使中国作为一个新兴市场经济体的代表，站立在道德高地上，既回应了国际上的要求，又实际上有利于我国的长远利益，即促进我国的节能降耗和可持续发展。

　　这个税是对那种化石能源使用多、碳排放多的企业征收的，首先是形成比较明显的经济压力，来逼着这些企业节能降耗，减少碳排放，升级换代。如果过不了这一关，则可能沦为被淘汰的过剩产能、落后产能。市场经济条件下税收的杠杆作用就是这样发生的。

　　当然，设计上需从低起点开始，让企业有个适应过程。也要说到另一个国际经验，就是在这个税推出的时候，应该争取所谓“双重红利”：

　　一方面把某些企业造成社会成本的“负外部性”内部化，通过税负的提高，逼着它来升级换代，这实际上产生了一个全社会低碳环保正面效应的红利；另外一方面，因为多增加了一块税收，政府可以处理为在宏观税负不变情况下适当地普遍降低企业所得税的水平，与此同时，可带来较普遍的减税，有利于鼓励企业更好地发挥市场主体的作用，发挥活力。

　　在中国碳税设计和环境税制的改革方面，所谓“双重红利”，是可以作为一个重要原则加以借鉴。

　　发展方式的转变还要涉及另外一些事情，如在税收的优惠方面，我们要更多地注意对小企业、微型企业、草根创业者怎样形成更开明的税收环境。对于现在大家减税上关心的一些矛盾集中点，可能还要有更综合性的处理。

　　有些关于小微企业的减税，从政府的收入来说实际上让渡得并不太多，但鼓励创业、扩大就业、有利民生的效果可能会比较好。完全应当对草根层面的发展诉求给予更大的关注，尽可能给予更开明的处理，给予更多的、可能的税收优惠。

　　不久前，有关部门先后推出对小型企业继续实行所得税减半征收，小微型企业贷款合同免征印花税和小微型企业增值税、营业税“起征点”提高等减税措施。这些举措也是和转变发展方式的配套。

　　与调整分配关系相配套

　　“十二五”期间，个人所得税、房地产税都显然具有这方面的调控责任。个人所得税在提高所谓起征点的同时，加入整个税率设计方面的优化，在级次、级距上的变化，已经表明了在低端降低税负而在高端适当增加税负的政策意图。

　　这也是作为个人所得税必将经历的若干个改革步骤里面的一步，它是给以后走向分类和综合相结合的个人所得税改革所做的一些铺垫。今后相关设计里面还可进一步积极探讨如何培育中等收入阶层。

　　毕竟我国个人所得税以后还要经历一个动态优化的过程，很可能在“十二五”期间我们需对个人所得税再推出进一步动态优化的新方案，加入“综合”机制和家庭赡养系数的区别机制，这些都可围绕积极培育、壮大中国的中等收入阶层这样一个导向。

　　房地产税也需要渐进优化。如果我们能够通过试点建造起一个相对清晰的、粗线条的框架，那么我们就能够期待再往后一步一步地把这个税扩大覆盖面和形成相对稳定的一套规则。这是和优化分配格局、调整分配关系有密切关系的事情。

　　个人所得税是直接调节收入的流量，不动产税是在收入流量必然与房地产的升值趋势合在一起造成更大收入差距的情况下，再对收入差距加以遏制的一种调节。它的意义是和促进整个社会和谐，和邓小平所说的一部分人先富以后要寻求共同富裕这个大方向内在联结的。

　　与科技创新相向呼应

　　这是一个与发展中的创新活动应得到政策倾斜支持紧密相联的重要视角。在这方面，税收优惠和激励也不可缺少，不能说它一定起多大的作用，但它必须力争起作用。在某些场合，它可能起到不容忽视的作用。

　　对于一些企业的研发活动，我们现在已经有较为明确的所得税优惠处理的规定。还有什么在以后能够发挥作用的机制需要构建？

　　某些战略性新兴产业，可能还需要具体设计操作方案。这也是在“十二五”期间，实际工作里带有一定挑战性的事情。

　　大的概念大家都认同要走创新型国家之路，要抓住中央已经明确的七大战略性新兴产业，引领以后的潮流，使中国总体的发展质量往上走，但是财税的具体支持不能停留在这种大而化之的框架和概念导向上，一定要往下落实到最后可实施的细则和方案上。

　　三个概念落实四大取向

　　前面所讨论的税制改革在“十二五”期间的四大取向，落实在税制优化上，可以总结成为三个概念：

　　第一个概念为结构性减税。增值税的扩围，对小企业的扶持，对科技创新的支持，主要就是减税，是有区别对待的、结构性的减税。

　　第二个概念可称特定税负有减有增。个人所得税是最典型的，不能笼统地说是减税还是增税，它是低端要减税、高端要增税的一个组合。

　　第三个概念可叫做结构性增税。像资源税、房地产税看起来就是在原有的税负上面又有所提升，当然，它也是结构性的，不是普遍的，而是有针对性的，也有充分的理由。

　　这种结构性增税在操作中还需要政府注意做好其他的配套。比如资源税，它的增税量度就应该掌握在大多数企业经过努力能够继续发展，少数企业要被淘汰出局，把这个基本要领掌握好了，改革就成功了淘汰出局的企业，政府只要处理好其人员的安置、培训和再就业的问题，这方面我们现在已有比较成形的社会保障体系，按要领操作就可以了。

　　资源税税负在价格上的表现，最后或多或少会传导到最终消费品，那时政府要做的事情，就是要及时、适度地提高居民最低生活保障的标准。低保现在已经做到城镇区域应保尽保，农村正在比照城镇“应保尽保”的原则加快推进。

　　提高这部分人的低保标准，是使最低收入阶层在价格变动之后实际生活水平不下降；中等收入阶层以上的人则有承受能力来消化价格变动，通过调整自己的消费习惯和消费模式，来趋向于低碳化生活。

　　这就是科学发展观所要求的促进可持续发展的政策效应。结构性增税这个概念是成立的我们必须理性地看待它，在宣传上谨慎地处理它，把握好和公众意见之间的互动，其中基本的、实质性的内容和追求，是不可放弃的。