关于金融监管的十点反思

　　尼克松讲过一句话，永远不要回头，永远不要把时间浪费在无法挽回的往事上面。尼克松的本意是在鼓励人们前进。但尼克松某种意义上也正因不注重回头反思而跌了跟头。记不清是哪一位哲人讲过相反的话，“用脑走路比用脚更快”，“回头看看自己的脚印可以知道下一步该如何去迈”。那么，根据今天论坛的主题，我想先回顾一下中国金融监管经历的三个阶段。

　　首先，让我们给金融监管下一个定义，这个定义就是，金融监管是一个国家的金融监管当局根据法律法规对金融机构的经营进行监督管理的行为。如果这个定义成立的话，那么，应该说在1984年以前，中国还没有真正意义上的金融监管，因为当时没有金融监管当局和监管对象，也没有监管法规，当时就一家中国人民银行，它既是中央银行，又是商业银行。所以现代意义上的金融监管也就无从谈起。

　　从1984年到1993年，应该算是中国金融监管的起步阶段。这一期间，中国的经济模式是计划经济为主，经济工作目标是速度为主，经济增长方式是粗放型为主。这些反映到金融工作中，金融工作以货币政策为主，货币政策以控制贷款规模为主，金融监管开始起步，但总体处于从属地位。

　　1993年由于出现泡沫经济，当时中央下发了“6号文件”，提出15条意见，其中12条是针对金融工作的。6号文件的主要精神是“治理经济环境，整顿经济秩序，深化体制改革”，其实着力点主要是前两句。从组织上，由当时的朱鎔基副总理兼任人民银行行长；工作上，当时明确提出人民银行要进行职能转换，要把工作重点转移到监管上来。自此到2003年，这一时期属于金融监管的职能转换和体制探索阶段，人民银行的工作重点开始转向监管。1993到1997年期间的金融监管，主要是针对当时的泡沫经济进行“救火”，在“救火”的过程中也开始考虑如何治本，即监管体制改革问题。1997年召开了第一次全国金融工作会议。之后相继推出一系列金融监管体制改革举措，比如强化中国证监会职能。此前中国证监会是国务院证券委员会下属的监管执行机构，1998年后将证券委职能划入中国证监会并将其升格为正部级单位；还成立了中国保监会，把证券业、保险业的监管从人民银行分离出去，人民银行专司银行业和信托业的监管。人民银行从组织体制上，成立了若干个我们俗称的大区分行，即将原来的30多家一级分行改制为9家一级分行和2家营管部，并在非一级分行所在地的其他省会城市成立省会中心支行和监管办事处。对这项改革仁者见仁、智者见智，因为当时这样改的初衷是防止地方对金融的干预，但是这样改存在两个错位。一个错位是地方干预的是商业银行贷款，但有贷款权的商业银行没改，工农中建的分行还是以省为单位设置，改的却是没有贷款权的人民银行；另一个错位是地方干预主要在县市这一层面，但那次改的却是省级分行，人行的地县分支机构没改,所以我认为这项改革是错位了。当然错位了名义上也不需要再改回来，因为大家多年来适应了，再改回来就乱套了。但必须肯定这项改革的初衷是要加强金融监管。

　　2003年又成立了中国银监会，从此正式形成了“一行三会”体制，标志着中国的金融监管体制正式进入了分业监管阶段。

　　中国的金融监管体制走到今天，现在看与中国金融业的发展阶段总体上是适应的。但这种监管体制是否就完善了呢？也不尽然。一切都以时间、地点、条件为转移，我认为还要不断与时俱进。过去实行人行大一统的监管，好处是职责明确，所有金融风险可以向人行一家问责，协调起来也方便；问题是随着金融业的发展，只由人行一家监管力不从心。“一行三会”体制后，总体上监管力度加大，但协调成本也随之加大，并且出现监管过度、监管滞后与监管真空。监管过度的结果是每段铁路警察都对，但火车开不了；监管滞后的结果是火车已开，但警察跟不上；监管真空的结果是铁路警察各管一段，但段与段之间出现一些几不管地带，比如地方金融、“准金融”、民间金融等，极易产生风险。“一行三会”体制需要在实践中加以完善。

　　基于历史的回顾，作为“过来人”，我对中国的金融监管有几点认识和反思：

　　一、重新认识加强金融监管的重要性。全球金融危机后，中国金融发展的“战略机遇期”凸显；抓住这个“战略机遇期”发展中国金融业，成为我们这一代人的历史责任；但发展中国金融业如果没有强有力的监管保障，将“走向反面”。只要金融机构和金融业务存在，金融监管就永远不能放松；中国在当前的发展阶段，金融监管尤需加强。

　　二、重新认识金融监管的从属性。先有金融企业的发展，后有监管当局的监管。发展第一性，监管第二性。没有金融企业的发展，也就没有监管当局的监管。发展决定监管（有什么样的发展模式就要求有什么样的与之相适应的监管模式；发展到什么程度就要求监管到什么程度）。监管反作用于发展（监管引导、规范发展，服务于发展）。一定意义上讲监管可以超前，但最终要接受是否适应金融业发展的检验。

　　三、重新认识监管体制的相对性。从功能上讲，没有绝对好的体制；从时间上讲，没有一成不变的体制；从空间上讲，没有放之四海而皆准的体制。在监管体制设计上可以追求“理想”,但不能也不可能“理想化”。

　　四、重新认识监管体制运动的规律性。境外监管体制大体三大类（混业、半混业、分业），总体上多按“合久必分、分久必合”的规律运动，在“合”与“分”的运动中不断强化。这种“合与分”的运动规律还在探索，这种“强化”也不是简单的叠床架屋和不惜成本。

　　五、重新认识“风险监管”的首要性。金融监管就其过程来讲大体包括三阶段，即“市场准入监管”（包括机构的准入、业务的准入、人的准入即从业人员的任职资格）、“市场行为监管”（主要是现场检查和非现场监管）和“市场退出监管”；就其监管方式的演进来讲大体包括：“规则主导的监管”（80年代及以前）、资本为本的监管（80年代中期）、“以风险为本的监管”（美国模式，90年代后期）和“原则性监管”（近年来的英国模式）。我认为无论何种阶段和何种模式，都必须始终把防范风险放在第一位在“市场准入”中把风险监管的关口前移，在“市场行为监管”中主要是盯住风险，在不得已的“市场退出”中也要注重本体风险、连带风险和后移风险的综合权衡，维护消费者的合法利益。

　　六、重新认识“内控监管”的本源性。“内控监管”即金融企业经营中防范风险的内在积极性。这种内在积极性通过一定的文化、体制、管理制度表现出来。内因是变化的依据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。所以，监管当局就要像保健医生一样帮助、督促金融机构建立起一套充足的、有效的内控机制。

　　七、重新认识监管悖论的永久性。监管悖论表现在控制风险要以金融发展为代价。要想一点没风险，也就没有金融发展；要发展就必然有一定的风险。因此，对“风险”要有一定的“容忍度”（比如不能奢望“零不良率”）。

　　八、重新认识金融监管目标的适度性。金融监管的“度”在于八个方面的大体平衡：上边能掌控、中间少推诿、下边少出事、业务能发展、国际能融入、国情能适应、当前行得通、长远有方向。当前特别要注意监管不足、监管过度与监管真空问题。

　　九、重新认识体制与人的互补性。现实中往往存在这种情况，同样的体制，由于人不同而效果不同。反之亦然。因此，体制上的不尽人意之处需要人来弥补。监管不仅是技术，更是一门艺术。

　　十、重新认识中国金融监管与国际接轨的必要性、渐进性及与国情的适应性。由于经济已经全球化，必然要求“书同文，车同轨”，必然要求中国的金融监管与国际接轨。国际金融同行在几百年的实践中也确实积累了许多经验，值得我们学习借鉴。但国外的月亮也不是都那么圆得不得了。我多年前曾同美国的监管高层有过一次对话，我说你们的监管体制就那么完美无缺吗？我看不过是在历史的“面盆”中水多加面面多加水的结果。他表示如果让美国重新选择，它也不会再选择这样的体制，主要原因是美联储、美国货币监理署OCC和联邦存款保险公司FDIC等几家监管部门的协调成本和效率问题。另外，美国不热衷实施巴塞尔III实际也是考虑美国的“国情”。所以，接轨是一个渐进的过程，应当走一步看一步，尤其要注重同中国国情的结合，防止南桔北枳。