.美国公共政策制定的基本经验及其对我们的启示

陈代昌 原创 | 2011-03-10 12:44 | 收藏 | 投票
 

 美国公共政策制定的基本经验及其对我们的启示 - ccc丹东a - cd丹东a博客

受美国卡尔文森政府研究中心的邀请,我到美国佐治亚大学参加了为期26天的公共管理研修班的培训,比较系统地学习了美国有关《公共管理》、《公共政策分析》、《城市规划的发展与变革》、《地方管理》、《监督管理机制》、《社区管理与服务》、《人力资源的开发与发展》、《团队发展的概验》、《电子政务》等9个方面的前沿知识,与安申市、哥伦布市、亚特兰大市、华盛顿市、乔治亚州等市州座谈了有关公共管理、公共政策制定、城市规划与社区管理等方面的情况,拜访了联合国总部、美国国会、国务院、司法部、世界城市管理协会、环保协会以及有关市州的商会、小企业协会、社区服务协会等,感受很深,收益颇多。现结合自己工作实践,就美国公共政策制定方面的情况谈些个人收获和体会。

所谓公共政策,就是政府及其部门或行政机构,运用其职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利实现公平与效率目标的主张或决定。世界各国的历史,特别是美国国家的历史表明,公共政策已成为调控市场经济和社会发展不可或缺的一个重要方面和关键性因素,而且社会经济发展程度愈高,国家宏观调控的重要性愈明显,公共政策的作用和影响就愈大。

 

一、美国公共政策制定的主要特点

 

美国是一个资产阶级民主社会,其政治文化的多样性令人们眼花缭乱。大至总统选举,小至社区内为某项公益活动而举行的投票,真可谓五花八门;其公民的政治参与程度也是世界所有国家中最高的。公民们围绕自己利益的保护问题而组成的影响各级政府决策的利益群体几乎遍布全国的各个角落,其社会成员的各种活动势必对不同层级的公共政策的制定、执行以及社会管理都产生重大的影响。长久以来,美国联邦政府行政权力的扩张虽倍受争议,但其发展速度却有增无减。这种状况反映出,随着社会生活复杂化,政府权力扩张具有某种必然性。为防止这种情况出现,他们在制定美国公共政策时,不仅包涵了各层级政府内部以及参、众两院三大部门之间的分权概念,且包括了联邦政府与州政府之间的分权概念。由于美国联邦制度原则上确立了联邦高于州以及地方政府的地位的原则(主要体现在州法律不得与联邦法律相抵触,以及最高法院通过对具体案件的审理和裁定权而衍生出的另一种联邦政府的权力),故州与联邦之间的从属关系在一定程度上是客观存在的。在政策的具体制定过程中,有的倾向于从政府不同部门之间的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程,有的倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量(如政党或公众舆论)之间的相互依赖关系。尽管如此,在“没有政府的参与和领导就没有公共政策”这一点上他们是存在共识的。美国经济和社会发展的长期实践充分证明,经济体制类型与公共政策选择之间,有着紧密的内在关联,在公共政策的制定和决策过程中必须切实做到以下几点:

一是以法律为准绳制定公共政策。美国是由具有相对独立行使立法权和司法权的50个州政府组成的联邦政府, 联邦政府的立法和市州政府的执法关系是很清楚的。所谓联邦政府的“法制”就是联邦政府通过其最高立法权力机关来制定宪法及其他各种法律的行为;而州政府和各县市的“法治”,则是联邦政府作为国家最高权力机关的执行机构,在执行法律、依法治理方面的行为。具体地说,二者的联系和区别主要在于:第一,权限不同。前者拥有制定法律的权力,后者则只有根据宪法和既有法律来制定地方法律、行政措施、行政法规、发布决定和命令的权力。第二,效力不同。联邦政府立法机构制定的法规性文件就是法律,而州政府和县市制定的法规性文件则只能算是地方法规。从法律地位上讲,法规低于法律,因而其效力也次于法律。并且,若州政府和县市法规与现行法律相抵触, 联邦政府立法机关有权予以撤销。美国的市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理,也主要是运用法律手段来管理社会经济生活,规范社会经济秩序。由于法律所涉及的范围总是有限的,其条款也只能是原则性的,因而需要某种更为灵活同时又较为规范的方式来加以弥补或调节,这就为公共经济政策的产生提出了需求,奠定了基础。它的制定和实施,既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈,又能在变幻莫测的市场、经济变动和某些社会冲突中,大大增强联邦政府和地方政府的宏观调控能力与相机抉择能力,适时化解那些经济和社会发展中的矛盾和障碍。鉴于联邦政府立法和地方政府执法之间的上述关系, 联邦政府政府的公共政策,一方面必须在联邦政府相关法律的框架内行事,以法律为准绳;另一方面,又要善于面对变化了的新情况和新问题,适时地提出应对新形势的政策主张,为校正和修改不合时宜的法律奠定基础。这是联邦政府公共政策的一个显著特点。

二是以市场经济发展为基础制定公共政策。美国的市场经济,就其运行状况或调节方式而言,是一种“市场+政府”的混合经济,即一方面是资源配置方式的市场化,把市场作为资源配置的基础或立足点;同时又因市场作用的局限性而又不能缺少政府的调控和干预。正是如此,如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系,就成了美国市场经济各国普遍面临的一个重要课题,也在很大程度上成了决定一国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。尽管美国各州和县市政府在具体州情和县市情以及经济和社会发展水平等方面有诸多差异,因此在处理市场与政府的关系,以及在公共政策的制定、运用和选择上,也呈现出一定的区别,然而,这并不妨碍联邦政府毫无例外地都遵循和恪守如下的共同原则,这就是以弥补市场缺陷为出发点,以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。事实证明,符合这一要求,即可收到政策功能与市场机制作用双向协调、共同促进、相得益彰的良好效果;否则就将造成两败俱伤、相互扭曲的结局。在现代市场经济条件下,市场始终是资源配置的基础,包括公共政策在内的政府活动,不能破坏这个基础,而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介人和公共政策作用的发挥提供了需要与可能,但却不能代替市场的效率和功能。所以现代公共政策具有以市场划“线”,以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点的特点。在美国的市场经济中,一方面是日益成熟、发达的市场,另一方面则是日益扩展的政府活动与公共政策效应。这种“共生现象”的产生与存在,以及双向性或双关性,构成了美国制定公共政策的又一特点。

 三是以实现效率、公平和发展要求为重点制定公共政策。美国地方政府由于各地方经济、社会发展状况不同,公共政策目标及其侧重点也会有所区别,但从总体上看,追求效率、公平和发展,却是美国联邦政府和地方政府的共同要求,制定公共政策的主要目标。先看效率目标。在现代市场经济作用下, 美国联邦政府公共政策对提高效率的作用和影响,从根本上说,来自于市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。比如,垄断企业可以通过提高价格赚取高额利润;有的企业污染空气或者倾倒有害废物,致使其他厂商受损;由于社会公共产品、公共服务提供不充分,致使投资者缺乏必要的生产经营环境和基础性条件。显然,这些都将导致全社会低效率的生产或消费。而这些弊端的矫治,只能由美国联邦政府和地方政府活动与公共政策来调节。所以,要提高整个社会的经济效率,使市场机制正常发挥作用,就必须有美国联邦政府和地方政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的相互配合,以便促进效率目标的实现。再看公平目标。美国联邦政府认为,自由放任的市场经济,必然会相伴产生高度不平等的收入和消费差距。随着美国市场经济的发展,大多数人认为,市场机制主要解决效率问题,而美国联邦政府和地方政府行为则要侧重于解决社会公平问题。如果说前者是经济运行的基本问题,那么后者是社会运行的基本问题,二者共同构成经济运行的环境系统,是融为一体的。社会公众对不公平的承受能力是有限的,否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱。因此,在保持效率的同时促进公平,就成了美国联邦政府和地方政府制定公共政策的一项重要职责。三是发展目标。促进经济的持续发展,对美国无论联邦政府还是地方政府来说,都是至关重要的,对于地方政府来说,尤其如此。而在市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下, 美国联邦政府和地方政府适时、有效的宏观经济调控和公共政策选择,对于保持国家和地方经济、社会的可持续发展、较强的市场竞争能力,则是必不可少的。同时, 美国联邦政府政府和地方政府对公共政策的制定还有其两面性,特别是美国联邦政府的决策是地方政府经济增长的关键。所以, 美国联邦政府和地方政府公共政策选择的正确性及其有效性程度,将对国家经济发展目标的实现有着至关重要的影响。

 

二、美国公共政策制定的基本经验

 

美国联邦政府和地方政府与社会的关系一直是美国公共政策制定关注的焦点,它所体现的是美国联邦政府、地方政府权力与个人权利之间的关系问题。美国的政治理论中一直存在着这样一种观点,认为政府权力越大,其对公民权利构成的威胁越大,只有当政府的权力受到相当程度的制约,公民的权利才能有所保障。所以,他们在制定公共政策是,特别注意了如何有效地解决和处理好这样几个方面的关系:

一是解决和处理好公共政策范围和目标的非市场化关系。在发展美国市场经济过程中, 美国联邦政府和地方政府把公共政策制定的着眼点,放在了主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。政府的干预,在于尊重、恪守市场规律,在有利于充分发挥市场机制的作用前提下,弥补、矫治市场缺陷,实现市场配置与政府配置的最佳结合,尽快实现公共政策范围的非市场化界定,以及政策目标上的非市场化取向,正确发挥现代市场经济条件下公共政策的功能和作用。

二是解决和处理好公共政策的灵活性与稳定性关系。美国联邦政府和地方政府的实践都充分表明,完善而有效的公共政策,必须保持政策的连续性、稳定性和动态性、可变性的统一。为此, 美国联邦政府和地方政府在公共政策的设计、制定和调整方面,十分注意把具有“稳定器”作用的政策,同相机抉择的政策有机结合起来, 主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。美国联邦政府和州政府以及县市政府的干预,在于尊重、恪守市场规律,在有利于充分发挥市场机制的作用前提下,弥补、矫治市场缺陷,实现市场配置与政府配置的最佳结合,从而既能保持政策的规范性、连续性和稳定性,,又能保持灵活性、针对性与必要的政策活力。

 三是解决和处理好公共政策制定公民权利与政府决策的关系。美国联邦政府和地方政府以及县市政府十分注意发挥公共政策在现代经济和公共管理中的应有作用,其首要条件就是要求公共政策制定本身必须是科学的。为了保证这种科学性,必须坚持决策的民主化、公开性和科学化。特别是要建立健全适应市场经济要求的公共政策决策机制,绝不容许政府及政府首脑用个人思维方式去决定政策取舍,保证公共政策决策不超越现实,严格按照市场经济的一般理论和客观规律办事。当政策目标确定之后,在具体政策制定过程中必须充分发扬民主,广泛听取公民以及来自部门、地方、政策执行单位和各界的意见;在实际决策过程中,必须反复研究、论证政策的过程,以有利于政策的协调和完善,力避主观片面性。同时,公共政策的决策内容和制定过程,在不违反保密和国家安全的情况下,全部向公众公开。他们认为,公共政策是为规范、指导各种社会组织和个人行为而制定的,只有公开政策内容,让受公共政策规范、指导的对象明确政策要义,才能发挥公共政策的应有作用。

 

三、美国公共政策制定对我们的启示

 

目前,我国由于各方面的体制转轨尚未完成, 经济转型还需要一段时间,正在进行建立的有中国特色社会主义市场经济体制以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革,必然对政府的公共政策基础或政策环境产生决定性的影响。一方面要通过财政税收体制、社会保障体制和宏观调控体制等的改革,以及相关的法律法规建设,建立起符合我国国情、具有自动稳定功能的公共政策体系,以有利于保持政策的连续性和宏观经济的稳定性;另一方面,面临过渡期体制、制度、结构、经济增长方式变动以及国际经济形势变化等诸多不确定因素的情况,要建立起灵活有效的、相机抉择的公共政策决策机制。因此,学习、研究和借鉴美国公共政策制定方面的经验,更好地把握好我国经济转型与公共政策制定二者之间的互动关系,具有十分重要的意义。如何在这种变革中确立我国公共政策应有的地位,并发挥其应有的政策效应,我们认为应该从以下几个方面努力。

一是制定科学的公共政策必须彻底转变政府经济角色。在计划经济条件下,我国政府的经济转变角色和政治角色在很大程度上是合二而一的。随着有中国特色社会主义市场经济体制的确立,政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经(职能)分离、政企分开的方向转变。要按照市场经济的要求,彻底转变政府职能,把企业的生产经营权切实地交给企业,实行政企分开;建立适应市场经济的行政管理体系,减少对经济活动的行政干预,培育和发展社会中介组织和市场中介组织。与政府角色的这种转变相适应,政府的公共政策,包括就业政策、财政税收政策、金融政策、社会保障政策、土地和环境保护政策等等,也必须从旧体制下彻底摆脱出来,切实分清政府的行政管理职能和所有者职能,以宏观调控为重点,以弥补市场缺陷,充分发挥市场机制作用为基本着眼点,为各种所有制企业,各类市场和投资主体创造公平竞争环境,为全社会提供必要的公共产品和公共服务,以充分体现政府的“社会性”和政策的“公共性”,体现现代市场经济中政府应有的职能和地位。

二是制定科学的公共政策必须充分尊重资源配置方式。资源配置方式历来是现代经济中具有决定性意义的重要问题。有限资源如何在不同地区、不同部门和不同经济单位之间进行配置,使之得到最为充分和有效的运用,直接关系到一个国家的经济效率和生产力的发展。在当今世界的社会化大生产中,有两种基本的资源配置方式:一种是以行政手段为基础的配置方式,又称计划经济或命令经济配置方式;另一种是以市场机制为基础的配置方式,又称市场经济配置方式。今天,我国以市场的资源配置格局已基本形成。由于资源配置方式即经济体制的转变,对公共政策所产生的影响,主要集中在政策基础和政策取向上的明显变化。在市场经济条件下,公共政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律,并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持,而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置功能。重在解决那些不能由市场去解决,或市场解决成本过高、没有比较优势的方面和问题,而不是实行过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策。

三是制定科学的公共政策必须认真改革宏观经济调控模式。改革开放以来,随着我国经济市场化进程的推进,市场机制作用的不断增强,宏观经济调控模式从以计划为主到以市场为基础;从以行政手段为主,到以经济手段、法律手段为主,行政手段为辅;从直接控制为主,到间接调控为主的转变,就自然而然地提上了改革的议事日程。与此相适应,政府的公共政策在宏观经济调控中的地位和作用,也必须要在新的政策环境下加以重新定位,实现自身的功能转换。从我国的政策实践或现实需要来看,这种政策功能的转换,突出地表现在两个方面:(1)通过公共政策及有关法规,逐步健全市场规则,消除市场障碍,打破地区经济封锁和部门、行业垄断,以便尽快形成统一开放、竞争有序的市场体系,并为建立健全国家调控市场、市场引导企业的宏观调控机制和调控体系奠定基础。(2)在深化财政、金融、计划体制改革的同时,逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制,以有利于保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进经济结构的调整与优化,实现国民经济的持续稳定增长。

四是制定科学的公共政策必须合理调整所有制结构。经济体制改革以来,中国逐渐打破了所有制结构单一、僵化,公有制特别是国有制一统天下的局面,形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的新格局。这种从单一公有制特别是国有制向多种所有制并存、共同发展的转变,对政府公共政策的制定及其作用的发挥,提出了新的任务和要求,这就是必须为各类所有制经济的发展,创造公平竞争的市场环境和同等市场条件,逐步消除这方面的政策偏斜乃至政策歧视。这是保证多种所有制并存和共同发展的一个重要条件。必须打破各种所有制界限,在政策上允许和鼓励不同所有制经济之间的相互渗透与相互融合。只有如此,我们公共政策的制定才能符合公平竞争的原则和市场经济的内在要求。

五是制定科学的公共政策必须及时适应利益分配格局和机制的转变。改革开放以来,随着各种利益主体、投资主体的多元化,收入分配多渠道化格局的形成和发展,特别是企业作为法人实体、市场主体和独立利益承担者的地位的逐步确立,全社会的利益分配格局和分配机制也随之发生了根本性的变化。随着市场机制在个人收入分配中作用的日渐增强,城乡居民之间、城镇居民群体之间以及地区之间的收入分配差距,也出现了逐步扩大的趋势。这种分配格局和分配机制的变化,无疑给中国的宏观经济调控和公共政策转变,提出了新的课题与要求,集中表现在:(1)处理好市场经济条件下的国家、企业和个人三者之间的分配关系,使国家必要的财政能力得到保证,使企业积累和激励机制的建立以及居民生活与福利水平的提高均能得以兼顾;(2)通过收入分配和再分配政策、社会保障政策等的制定与调整,防止和解决个人收入、地区间收入分配差距过大的问题,以促进社会公平和经济的健康发展。

六是制定科学的公共政策必须全面体现公民意愿。中央政府和地方政府要认真落实公民对公共政策制定的知情权、参与权、选择权和监督权。公共政策的制定工作要由传统的封闭式运作向开放式运作转变,让公共政策的制定过程和决策过程都向全社会和广大公民开放,把政策制定工作建成一个开放的系统,逐步推进公共政策的制定由过去国家统一制定分级分类执行向分级分类制定和分级分类管理转变,实现公共政策制定和执行的公开化、民主化和科学化。各级政府要深化广大公民对公共政策制定的重要性的认识,以民主的作风来营造落实广大公民对政策制定的工作环境,在“知情权”上,要明确广大公民对公共政策制定了解的主要内容、范围,了解的途径和方式;在“参与权”上,要明确广大公民对公共政策制定参与的内容、 渠道和范围;在“选择权”上,要明确广大公民对公共政策制定的表决权、建议权;在“监督权”上,要明确广大公民对公共政策制定监督的范围、途径等,增强广大公民行使对公共政策制定的主动性、自觉性和责任心。另一方面,要大力加强国民的民主素质建设,增强广大公民民主观念和民主参与意识,提高广大公民的民主表达能力,增强广大公民行使对科学制定公共政策的素质和本领。这样,才能保证公共政策决策的科学化、民主化和公开化,充分发挥公共政策在现代经济和行政管理中的应有作用。

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