围绕主体功能推动基层政府职能再定位

王淼 原创 | 2011-06-10 15:18 | 收藏 | 投票

  “我们当时是没赶上这项好政策。”广东省云浮市新兴县外事侨务局局长李卫忠发出这样的感慨。李卫忠曾经担任过广东省云浮市新兴县大江镇、河头镇两个山区镇的镇委书记和平原镇太平镇的镇长。5月12日,在接受记者采访时,他介绍了自己在山区镇和平原镇的不同工作经历,对山区镇不再强调发展工业、用GDP考核干部的做法大为赞赏。李卫忠说:“‘巧妇难为无米之炊’,在山区镇一两百亩连片的平地都找不到,怎么去搞工业园区?”

  李卫忠所说的好政策就是云浮市全面推广的以“主体功能扩展”为抓手的农村综合改革。这项改革2009年在云浮市云安县进行试验,取得了良好的效果。目前,云浮市正在全市深化和推广“主体功能扩展”模式。近日,本报记者在云浮市进行专题采访时了解到,这项改革把乡镇干部从“GDP”竞赛中解脱了出来,一心一意搞好公共服务。

  GDP竞赛之困与谁来务农之忧

  云浮又被称为广东大西关,地处粤西山区,是广东省最年轻的地级市,是全国有名的“石材王国”,素有“硫都”和“石都”之称,有“沙糖桔之乡”的称誉。自然资源丰富、农业人口比重大、生态环境优美是云浮市的重要特征,但与珠三角相比,其经济发展水平尚有较大差距。

  要“GDP”,还是要“青山绿水”,是很多后发展地区面临的现实矛盾,这种矛盾在镇一级体现的尤为明显。

  云浮市人大常委会城乡工委副主任的孙仲熊几年前曾担任新兴县最偏远的乡镇里洞镇的党委书记。当时,每个乡镇都被要求搞招商引资,发展工业。他告诉记者,“作为边远老区山区镇,资源、人缘、地缘等发展条件先天不足,与平原镇相比,犹如乌龟与兔子赛跑,除非兔子死了或病了,否则都不可比。所以,当时怎么搞工业也发展不起来。好不容易搞了一个炼废钢铁的小厂,高污染破坏环境,上级一来检查镇里就提前打电话让他们躲起来。在那个唯GDP论英雄的年代真是没有办法。”

  孙仲熊说,“每次考核我们镇都名落孙山,有一次我就找县领导吵,说你可以把我和新城镇的书记对调,看是不是我没本事。”

  孙仲熊面临的问题并非云浮市的乡镇所独有的,这种镇镇开发、村村点火,村村失火、镇镇负债的恶性竞争,无序发展正是前些年我国农业县市在“GDP竞赛”中普遍面临的一种尴尬。

  比工业比不赢,同时一些地方的原有优势正在丢失。农业发展滞后,农民增收困难,一些地方不计成本地将一些高污染企业引进后,使整个地区生态受到严重破坏。近年来,一些地方开始把主意打到了农民的土地上,大搞农民上楼,“土地财政”已成为地方经济发展的一颗毒瘤,这种畸形竞争在一定程度上已经影响国家的粮食安全和农村的稳定。同时,由于乡镇干部的主要精力都放到招商引资和发展经济方面,农村公共服务发展普遍面临困境,在一些地方甚至出现了社会治安恶化、政府群众矛盾尖锐等问题。

  从争单打冠军到争团体冠军

  在云浮,记者在采访时经常听到各级领导常说的一句话就是,“该干什么的地方就干什么,能干什么的人就干什么”。

  2008年,在粤北山区工作会议上,广东省委省政府要求云浮建设广东农村改革发展试验区。2009年,云浮市在云安县开展试点,实施县域主体功能区规划建设。对于主体功能区的建设构想,云浮市委书记王蒙徽用了这样一个比喻。他说,过去希望多出几个单打冠军,现在要争的是团体冠军。大家都要各得其所,你能打冲锋的打冲锋,你能做防守的做防守,这才是一个协调的整体。

  主体功能区主要指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上,以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据,划分出的具有某种特定主体功能的地域空间单元。云浮市创造性地将国家提出的主体功能区构想向下延伸、引向基层,以县域为单位实施规划建设,并在镇、村两级纵深推进,通过划分主体功能区明确区域定位,促使各乡镇“错位发展、以特取胜”。

  云安县共有8个镇,按照不同定位,被划为三类:优先发展区(以下简称“优先区”)、重点发展区(以下简称“重点区”)和发展与保护并重示范区(以下简称“示范区”)。县城所在地六都镇被划为优先区,是云安打造工业新城的主要载体;镇安镇和石城镇为重点区,既发展工业,也发展特色农业;而其余5个镇都被列为示范区,以生态保护为主体功能。云安县委书记金繁丰说,我们要达到的目的是,不以GDP大小论英雄,只以功能发挥好坏论成败。

  云安县城所在地六都镇区位、交通、资源优势明显,是唯一划入“优先发展区”的乡镇。坐落在该镇的云浮循环经济工业园,面积只占全县的1.09%,2010年却创造出全县83.5%的地方财政一般预算收入,81.6%的税收收入,构筑起全县经济命脉。

  位于云安县南部的南盛镇属于“开发与保护并重示范区”,镇内山地较多,不适宜搞工业开发。但在过去“镇镇开发”的模式下,当地镇干部也只得硬着头皮去招商,多年招来了大大小小12家企业,却没有一家能够存活下来。“明确定位后,我们把主要精力放在发展以柑桔为主导产业的特色农业中。2009年,南盛镇农民人均收入达到6419元,同比增长13.5%。2010年农民人均收入已达7695元,比2009年提升了18%。”该镇党委书记谢云生告诉记者。

  在云安试点如火如荼进行的同时,云浮市进一步探索如何通过规划改革实现区域发展的统筹协调。2009年初,云浮市编制了《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》,对全市发展做了全面的定位,总体规划控制。这个规划有一个特色,就是“三规合一”———就是把国民经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划的核心内容进行整合,对相关配套机制体制进行创新。最近,该市又提出要以县域统筹、“三化”(新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化)同步理念深化农村综合改革,主体功能区改革经验在实践中逐步更加全面成熟。

  深化改革要求基层政府职能再定位

  在云浮市的采访中,记者了解到,云浮不仅仅是在探索区域经济职能的划分,更重要的是在按照建设公共服务型政府的要求,推动了一场深刻的基层政府职能再定位改革。

  在试点中,云安县对县、乡(镇)、村三级组织的基本职能进行重新定位,明确县一级主要就是抓经济建设,镇一级主要是抓社会建设,村一级主要是抓社区建设。云浮将这一改革称之为:“镇财县管镇用”,县级政府作为县镇财政主体,对镇财政收支实行统一管理、统一审核、统一拨付,对镇财政收支实行分户核算。金繁丰告诉记者,由于发展经济已经由县进行全面统筹,如六都镇的循环经济园区完全是由县级政府进行统一招商管理。“优先发展区”的园区经济使县级政府有能力对各镇村履行公共服务和社会管理职能予以充分保障。

  改革前,乡镇干部面临着诸多困窘:工资少,干活累,招商任务重,公共服务工作没时间等问题。用南盛镇党委书记谢云生的话就是“没权、没钱、没时间。”政府职能再定位就是要让乡镇干部“有权、有钱、有时间。”云浮市委副书记姚康说,基层干部往往没有多少资源,招商引资很困难,但让他们走出围墙,走进农村,走进农户,跟老百姓在一起,共谋、共建、共管、共享,是可以做的,关键是要给基层干部一个机制上的保证。

  对于乡镇政府的职能,金繁丰有一个“给糖理论”。他认为,“如果把资金和项目比作糖果,对于村,给糖的是县级部门,结果是,给糖的不直接管,直接管的又没糖给,这就影响了乡镇政府的权威。”根据这一“理论”,云安县按照“责权利相一致”的原则,下放了“三大权力”——— 社会管理事权、财权、人事权。2009年,云安县将14个部门72项职权(包括部分行政处罚权、鼓励类企业项目的审核权、小型水库和山塘安全蓄水位审批权等)下放或委托乡镇政府行使,有效扭转乡镇政府“责重权小”的局面,增强乡镇的社会管理和服务能力。云安县南盛镇党委书记谢云生说,过去很多行政执法都由县有关部门履行,在发生违法案件后(如私宰生猪),执法部门赶过来现场都没有了。现在权力下放后,镇里成立了综合执法队,很多违法行为得到了及时的制止。权力下放也方便了村民,比如林业砍伐权的下放,使得镇有权对1.5方以下的砍伐量有了审批权。村民表示,用几根木头以前要跑到县林业局去开批条,浪费路费和时间不说,到了林业局往往又说没有砍伐指标了。现在可以直接到镇政府和林业站,直接拿到少量的砍伐指标,办事的时间短、成本低,老百姓当然欢迎。

  为了保障主体功能区建设和乡镇公共服务职能的落实,云安县在政治和财政两个方面进行保障。首先是在绩效考核上,不以GDP大小论英雄,只以功能发挥好坏论成败。这种考核方式被称为“5+X”:5是指社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设,X是各地不同的功能定位。指标设置变了,考核的成绩也发生了意想不到的变化。高村镇70%为山林地,是个典型的山区镇。由于位置偏远,发展经济不易。在此前唯GDP是求的大环境下,高村镇的政绩考核始终处于全县的最后,被称之为“七七八八”,而 2010年初,云安县各镇2009年政绩考评指标出炉。高居榜首的,竟然是高村镇。

  其次是对乡镇履行公共指能予以充分的财政保障。现在,云安全额保证镇政府的经常性支出。去年,县保障乡镇运作资金平均每镇达170万元,税收共享资金983万元。同时,行政村运作经费也由县财政统筹。并逐年增拨维稳、计生等专项经费。在基础设施建设方面,云安也不要求镇政府安排配套资金,这让负债累累的镇级财政倍感“松绑”。

  实施主体功能区规划建设以来,云安县呈现出经济快速发展社会稳定和谐的良好态势。2010年,全县地区生产总值增幅达16.3%,比上年提升4个百分点。与一些地方相比,不仅工业取得了较快的发展,农业的发展也逐步实现规模化、现代化,农民人均收入大幅增长。

  今年以来,广东省委书记汪洋在全省多个会议上充分肯定了云安县农村综合改革的成绩,认为云安的探索值得总结推广。据了解,目前广东正在全省山区县全面推广云安县主体功能扩展的经验。

  云浮改革的启示

  改革开放以来,我国农村发展出现以“珠三角”和“长三角”地区为代表的农村城镇化发展模式,以成都、重庆为代表的“以城统乡”发展模式。最近几年试点中的“成渝模式”主要依靠的强大的中心城市的带动。云浮市作为一个山区农业市,云浮城区不足20平方公里,人口不足20万,其经验恰恰可能为那些中心城市实力较弱,不适合走成都、重庆的发展道路的中西部不发达地区所学习借鉴。

  云浮市的探索也受到了研究者的关注,华中师范大学中国农村研究院副院长邓大才表示,主体功能区原来是一个空间的概念,云浮把这个空间的概念变成了一个制度的概念。通过采访交流和对专家学者研究材料的整理,记者看到云浮市的改革探索,回应了当前在落实科学发展观中亟待解决的几个突出问题。

  其一是搞好城乡统筹,政府必须在城市与农村利益面前做好平衡。云浮市通过主体功能区的划分,保障了在发展过程中城乡并重,也就是华中师范大学课题组所评价的“重工更重农,重城更重乡”。与一些地方将农民市民化等同于农民进城上楼不同,云浮提出要通过农村社会建设将城市人享受的公共服务延伸到农村,这在一定程度上启示我们,城市化的精髓是让农民可以享受到与市民同样的公共服务和生活质量,而并非一定让农民搬进城市,成为市民。

  其二是政府职能转变必须与经济发展方式转变同步进行。国务院发展研究中心农村部部长徐小青在评价云浮市的改革时表示,政府转型是转变这种经济发展方式基础条件,政府不转型,经济发展方式就没有办法顺利转变。各级政府职能定位清楚,公共财政充分保证,主体功能区的职能才能有效发挥。中央政策研究室副主任潘盛洲认为,云浮和云安取得比较明显成效的重要原因就是他们建立了与科学发展观相适应的新的绩效评价体系。

  其三是上级政府要对基层充分赋权,解决财权事权不对等问题。农业部政策法规司原司长郭书田表示,云浮市的探索解决了在行政管理系统里面人权与事权的分离,事权与财权的分离问题,这是我们行政管理体制最核心的问题。云安县在乡镇开展大部制改革,设置机构不是过去的“对上对口”,而是对下,农民需要什么设置什么。如设置了“农情研判中心”,为农民提供技术、信息服务。云浮市在这方面做出的探索为下一步的行政提供了很好的借鉴。

  在接受本报记者采访时,金繁丰多次强调云安的改革是“穷人穷办法的改革”,是在经济条件不佳的情况下,不等不靠不要,根据本地实际情况,进行体制机制改革的低成本推进。云浮市委书记王蒙徽认为,各县在学习借鉴时可以直接采取“拿来主义”,但具体项目的内容要结合自己的实际,不能增加编制、增加运作成本和社会成本。任何改革如果以增加运作成本、社会成本为前提,是很难持久的。(发表于中国改革报2011/06/10 )

  

  

  

   

  

个人简介
生长于兴安岭,得山之刚诚; 求学于长江畔,爱水之柔灵; 工作于北京城,乐都之广博。
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