地方政府债务翻翻增长根源在哪里?

翟智高 原创 | 2011-06-27 23:02 | 收藏 | 投票

        20095月末,全国共有地方政府投融资平台3800多家,总资产近9万亿元,负债已上升至5.26万亿元,平均资产负债率约60%,平均资产利润率不到1.3%,特别是县级平台几乎没有盈利。甚至有的乡镇都在建立投融资平台,具体数量或许根本无法统计。全国地方政府的负债超过5万亿元。

2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中:省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。政府建设项目融资功能为主的3234家,兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家,还进行其他经营活动的2169家,42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位25590个、其他单位9038个、项目373805个,共1873683笔债务,全国地方政府性负债达10万亿元。

地方政府性债务何以翻番增长?根子在融资权的下放。地方政府有了融资权,就敢巧立名目大胆向银行贷款,孙子花爷的钱,官土打官墙,赔了不赔偿2010年底地方政府性债务银行贷款为84679.99亿元,占79.01%

地方政府融资存在债务规模底数不清、偿债责任不落实或着压根就不打算偿还,等着银行销呆账。很多不仅不妥善处理存量债务,严格控制新增债务,而且还通过融资平台公司等变相举债,一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金,有的政府部门和单位甚至直接举借债务;很多地方政府性依赖用土地出让收入来偿还旧债。

没有强化按照谁举债谁负责的原则,规范地方政府通过举借新债偿还旧债的违规行为。政府机构敢于违规提供担保来获得债务资金,并不会得到依法制裁。有的经营收益的举债项目,有经营收益也不偿还原来的债务,甚至给予财政补贴。对无经营收益的政府负有偿还责任的债务,地方政府不愿制定偿还计划,通过预算安排落实偿债资金。

国家也一再强调要清理规范融资平台公司,但并没有坚决制止地方政府违规担保行为。国务院也没有明文规定地方政府不得通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务,没有坚决制止地方政府为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。没有严控新开工项目,防止盲目铺摊子、上项目。

更重要的是,目前地方政府举债计划并非必须经国务院审批,而是地方政府直接或担保就能从银行贷款。挣到利息是银行的。赔了以呆账处理,由国家兜底填窟窿

《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔20116号)要求,分清政府偿债责任,按照法律责任主体,将地方政府性债务划分为三类。

   第一类是政府负有偿还责任的债务,即由政府或政府部门等单位举借,以财政资金偿还的债务;

  第二类是政府负有担保责任的或有债务,即由非财政资金偿还,地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务,债务人出现偿债困难时,地方政府要承担连带责任;

  第三类是其他相关债务,即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目,以单位或项目自身收入偿还的债务,地方政府既未提供担保,也不负有任何法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助。

按照见账、见人、见物,逐笔、逐项审核的原则,对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计(云南省盈江县因地震未进行审计)。此次审计的范围是:所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目,共1873683笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1,同时对债务人出现债务偿还困难时,政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整,对每一笔债务,审计人员都依法进行了核实和取证,审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%(见图1):

  在2010年底的地方政府性债务余额中,有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的,其中:2008年及以前年度举借31989.04亿元,占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元,占21.30%。我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年,有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后,各地开始陆续举债,其中:省级政府(含计划单列市,下同)举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年,这一期间有28个省级政府开始举债;市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年,这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底,全国所有省级政府、392个市级政府中的353个(占90.05%)和2779个县级政府中的2405个(占86.54%)都举借了债务。至2010年底,全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表1。

  表1 全国各地区政府性债务发生起始年情况表  

年度区间

省级

市级

县级

当期开

始举借

个数

累计
个数

累计占

总地区

比例

当期开

始举借

个数

累计
个数

累计占

总地区

比例

当期开始举借个数

累计
个数

累计占

总地区

比例

1979—1980

0

0

-

4

4

1.02%

51

51

1.84%

1981—1985

28

28

77.78%

56

60

15.31%

300

351

12.63%

1986—1990

5

33

91.67%

121

181

46.17%

833

1184

42.61%

1991—1996

3

36

100%

172

353

90.05%

1221

2405

86.54%

  (三)债务规模分年度变化情况。

  1997年以来,我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%,但增速下降43.06个百分点(详见图2)。

  (注:上图2002年增长率为1998年至2002年年均增长率,2007年增长率为2002年至2007年年均增长率)

  (四)债务余额结构情况。

  一是从政府层级看,截至2010年底,全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元,分别占29.96%、43.51%和26.53%(详见表2和图3)。

  表2 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表

  单位:亿元

  

债务类型

合计

省级

市级

县级

金额

比重

金额

比重

金额

比重

金额

比重

政府负有偿还

责任的债务

67109.51

100.00%

12699.24

18.92%

32460.00

48.37%

21950.27

32.71%

政府负有担保

责任的债务

23369.74

100.00%

11977.11

51.25%

7667.97

32.81%

3724.66

15.94%

其他相关债务

16695.66

100.00%

7435.59

44.54%

6504.09

38.96%

2755.98

16.50%

合计

107174.91

100.00%

32111.94

29.96%

46632.06

43.51%

28430.91

26.53%

  二是从区域分布看,截至2010年底,东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元,占49.65%;中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元,占23.06%;西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元,占27.29%(见图4)。

  三是从举借主体看,2010年底地方政府性债务余额中,融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元,占比共计69.69%(详见表3和图5)。

  表3 2010年底全国地方政府性债务举借主体情况表

  单位:亿元  

举债主体类别

三类债务合计

政府负有偿还责任的债务

政府负有担保责任的债务

其他相关债务

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

融资平台公司

49710.68

46.38%

31375.29

46.75%

8143.71

34.85%

10191.68

61.04%

地方政府部门

和机构

24975.59

23.31%

15817.92

23.57%

9157.67

39.19%

0.00

0.00%

经费补助事业

单位

17190.25

16.04%

11234.19

16.74%

1551.87

6.64%

4404.19

26.38%

公用事业单位

2498.28

2.33%

1097.20

1.63%

304.74

1.30%

1096.34

6.57%

其他单位

12800.11

11.94%

7584.91

11.31%

4211.75

18.02%

1003.45

6.01%

合计

107174.91

100.00%

67109.51

100.00%

23369.74

100.00%

16695.66

100.00%

  四是从借款来源看,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%(详见表4)。

  表4 2010年底全国地方政府性债务资金来源情况表

  单位:亿元  

债权人类别

三类债务合计

政府负有偿还

责任的债务

政府负有担保

责任的债务

其他相关债务

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

银行贷款

84679.99

79.01%

50225.00

74.84%

19134.14

81.88%

15320.85

91.77%

上级财政

4477.93

4.18%

2130.83

3.18%

2347.10

10.04%

0.00

0.00%

发行债券

7567.31

7.06%

5511.38

8.21%

1066.77

4.56%

989.16

5.92%

其他单位和

个人借款

10449.68

9.75%

9242.30

13.77%

821.73

3.52%

385.65

2.31%

小计

107174.91

100.00%

67109.51

100.00%

23369.74

100.00%

16695.66

100.00%

  五是从债务形态和资金投向看,2010年底地方政府性债务余额中,尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元,占10.31%;已支出96130.44亿元,占89.69%。已支出的债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%(详见表5)。

  表5 2010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表

  单位:亿元  

债务支出

投向类别

三类债务合计

政府负有偿还

责任的债务

政府负有担保

责任的债务

其他相关债务

     

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

市政建设

35301.04

36.72%

24711.15

42.03%

4917.68

22.55%

5672.21

36.53%

交通运输

23924.46

24.89%

8717.74

14.83%

10769.62

49.39%

4437.10

28.58%

土地收储

10208.83

10.62%

9380.69

15.95%

556.99

2.55%

271.15

1.75%

教科文卫、保障性住房

9169.02

9.54%

4374.67

7.43%

1318.02

6.04%

3476.33

22.39%

农林水利建设

4584.10

4.77%

3273.78

5.57%

874.53

4.01%

435.79

2.81%

生态建设和环境保护

2733.15

2.84%

1932.03

3.29%

403.72

1.85%

397.40

2.56%

化解地方金融风险

1109.69

1.15%

823.35

1.40%

281.29

1.29%

5.05

0.03%

工业

1282.87

1.33%

681.18

1.16%

579.46

2.66%

22.23

0.14%

能源

241.39

0.25%

44.78

0.08%

189.91

0.87%

6.70

0.04%

其他

7575.89

7.89%

4858.12

8.26%

1915.40

8.79%

802.37

5.17%

合计

96130.44

100.00%

58797.49

100.00%

21806.62

100.00%

15526.33

100.00%

  六是从偿债年度看,2010年底地方政府性债务余额中,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%(详见表6)。

  表6 2010年底全国地方政府性债务未来偿债情况表

  单位:亿元  

偿债年度

三类债务合计

政府负有偿还

责任的债务

政府负有担保

责任的债务

其他相关债务

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

债务额

比重

2011

26246.49

24.49%

18683.81

27.84%

3646.24

15.60%

3916.44

23.46%

2012

18402.48

17.17%

12982.52

19.35%

2972.07

12.72%

2447.89

14.66%

2013

12194.94

11.37%

7991.36

11.91%

2265.98

9.70%

1937.60

11.61%

2014

9941.39

9.28%

6177.01

9.20%

2273.31

9.73%

1491.07

8.92%

2015

8012.26

7.48%

4934.69

7.35%

1780.66

7.62%

1296.91

7.77%

2016年及以后

32377.35

30.21%

16340.12

24.35%

10431.48

44.63%

5605.75

33.58%

合计

107174.91

100.00%

67109.51

100.00%

23369.74

100.00%

16695.66

100.00%

  (五)债务负担总体情况。

  至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。2010年底,地方各级政府已支出的债务余额中,用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元,占61.86%;用于土地收储10208.83亿元,占10.62%。这些债务资金的投入,加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设,形成了大量优质资产,促进了各地经济社会发展和民生改善,有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。

  三、审计发现的主要问题

  (一)地方政府举债融资缺乏规范。

  由于现行规定未赋予地方政府举债权,对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范,各地举债融资渠道和方式不一,且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看,大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的,一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的,有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现,有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门,在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号,以下简称国务院《通知》)下发后,仍以出具承诺函、宽慰函等形式,或以财政收入、行政事业单位国有资产等,违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。

  (二)地方政府性债务收支未纳入预算管理,债务监管不到位。

  除地方政府债券和各种财政转贷外,大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督,相关管理制度也不健全。至2010年底,在36个省级政府中,有7个未出台地方政府性债务管理规定,8个未明确债务归口管理部门,14个未建立政府性债务还贷准备金制度,24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出,一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

  (三)部分地区和行业偿债能力弱,存在风险隐患。

  一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

  二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

  三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至2010年底,地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元,其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元,分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期,其收费收入不足以偿还债务本息,主要依靠举借新债偿还,2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

  截至2010年底,1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%,当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象,逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。

  (四)部分政府性债务资金未及时安排使用。

  截至2010年底,地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元,其中:34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元,占11.95%,2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是:一些地方举债存在一定的盲目性,有的资金投向未落实,有的项目准备不充分,还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。

  (五)部分单位违规取得和使用政府性债务资金。

  一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范,审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是:部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金;一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所,部分单位违反国家产业政策,将债务资金投向“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)、低水平重复建设项目。此外,审计还发现形成损失浪费19.94亿元;涉嫌经济违法违纪案件线索12件,正在依法查处。

  (六)地方政府融资平台公司数量多,管理不规范。

  一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中:省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看,以政府建设项目融资功能为主的3234家,兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家,还进行其他经营活动的2169家。

  二是融资平台公司债务规模大。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元,占地方政府性债务余额的46.38%,其中:政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元,分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看,省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元,分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看,有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元,借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元,逾期债务率平均为16.26%。

  三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为:对融资平台公司缺乏规范的管理制度,部分公司法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率低等。审计发现,有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,盈利能力较弱,有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损

个人简介
北京大学政府管理与产业发展研究院研究员,曾长期在科研部门工作,承担过国家自然科学和社会科学攻关研究项目,成果记在史册里。哲人有训:“居庙堂之高则忧其民,处江湖之远则忧其君”。爱好自然科学与社会科学领域多学科交叉…
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