铁道部应尽快实现政企分离

姚中秋 原创 | 2011-07-27 07:48 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  拥有先进技术的动车组,竟然离奇地追尾,已经令人十分惊异;铁路部门事后的处置措施,则充满玄机,令人费解。联系到近几年来高铁,包括刚刚投入运营的京沪高铁,故障频发,不得不说,政企合一的铁路管理运营体制,到了下决心进行根本性体制改革的时候了。

  在军工产业已经实现政企分离之后,铁道部大约是最后一个政企合一的垄断性部门。铁道部既是一个资产规模巨大、产值巨大的巨型企业,它垄断着全中国的铁路建设与运营业务,但同时,铁道部又是政府序列中的一个行政管理部门。这两重身份纠缠在一起,乃是当下人们所看到的高铁种种乱象之制度根源。

  政企合一体制在意识形态高强度动员的时代,或许效率低下,但通常不会造成严重的质量问题。一旦意识形态动员强度弱化,身处商业化时代,政企合一就必定是一种最糟糕的体制。

  首先,铁道建设与运营过程也就难免严重的权钱交易。坊间所传前部长刘志军与其他最为得力的助手张曙光的贪腐故事,已经清楚说明了这一点。由于巨大的制度惯性,铁道部仍然保持了准军事化的行政控制架构。这样的行政性权力控制着铁路建设与运营的商业运作过程。这种权力难以受到任何有效的制度化约束。一些官员们可以用自己的指令,随意安排建设项目和货车运营。这样的权力当然会迫使那些想要拿到合同的企业,寻找行贿门路。权钱交易在现有铁路建设与运营体制下难以避免。

  其次,假如只是贪腐,也就随它去吧。最为糟糕的是,这种政企合一体制导致整个铁路行业实际上没有相对独立的监管机构,因而,铁路建设质量与日常运营安全,实际上极易处于监管真空状态。

  铁道部是个巨大的商业企业,它当然会追逐产值最大化这是国有企业的基本目标。不论是在铁路建设业务,还是日常运营业务中,产值政绩可以让其中一些经商的官员们获得升迁的机会。这一目标可能激励这些“官员-商人”在铁路建设与日常运营中忽视安全防范。比如,为了控制建设成本而使用劣质建材,为了保持运营收入,而不顾安全隐患,强行运输。在这次严重事故之中,人们就看到了一幅令人震惊的画面:坠毁列车的残骸赫然在目,而列车在破损的桥上已经轰然驶过。有没有悉心排除全部安全隐患?如果没有,那么这既是基于扭曲的政治考虑,同时也不乏扭曲的商业考虑。

  反过来,按照现有的制度设计,铁道部又是唯一的行业管理机构,除它之外,没有其他机构对铁路建设和运输产业进行行业管理、监管。很显然,它难以监管自己。即便它声称自己在进行管理,也难说是有效的。铁道部同时追求两个很大程度上不相容的目标:安全与效益。在当下的激励体系中,更易以后者压倒前者。

  这样,铁路部门的治理状况就变得一清二楚了:一个借助准军事性权力进行商业经营的巨型企业,在不存在有效的制度性监管的环境中,随心所欲地活动。铁道部中的一些人作为官员,不可能认为他自己以商人的角色建设的铁路不合乎质量标准,也不可能对他作为商人在运营中所出现的种种问题,进行认真调查,严肃处理。一旦出现任何问题,他们中的一些人作为商人的本能是掩盖问题,而作为政府机构的权力让他可以做到这一点。换言之,中国铁路建设与日常运营所需要的可靠、可信监管付诸阙如,出现种种怪象、乱象并不是完全不合乎逻辑。

  以人为本的首要含义是,人的生命要被置于第一位置,铁路,尤其是高速铁路的第一考虑要素,就是要确保安全。实现安全,既需要铁路建设追求高质量,安全所需要的系统建设保持高标准,也需要透过合理的机制,促使相关经营人员始终具有高度责任心。要做到这一点的前提,是铁路系统实行政企分离,剥离铁道部的一切营利性业务,将其变成监管机构。独立的监管未必能够解决所有问题,但没有独立的监管,关于安全的一切都无从谈起。因为,在现有的铁路管理经营体制中,根本没有一个机构不受利益牵扯,对铁路安全承担责任。惟有当铁道部成为一个独立的监管机构,或者在交通部下设立铁路监管总局,它才有可能不受利益牵扯,把铁路安全当成自己的目标,基于这个目标,对铁路建设和运营进行监管。

  这个政企分离方案,一点也不新鲜。二十几年来,人们都在讨论这个方案,一度接近实施,但最终半途而废。最近两年来,高铁建设的各项成就,反而让很多人以为,这个政企合一模式有利于集中力量办大事,实现铁路的超越式发展。然而,铁路建设中严重的腐败现象,新建高铁故障频发,尤其是动车组追尾的残酷事实已经再明白不过地证明了,这种政企合一体制具有一些无法克服的严重缺陷:在商业化时代,它抽离了独立的监管机制,让权力按照商业原则运转,其危险是显而易见的。

  痛定思痛,铁道部的体制改革再也不能拖延了。针对铁路建设和运输行业建立独立的监管机制之事,必须立刻提上议事日程。否则,就像这一次,由于缺乏独立监管机制,即便发生了严重事故,人们甚至连最基本的信息都无法获得,更不要说从中汲取教训了。

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北京天则经济研究所学术委员会副主席、独立学者。
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