大连PX事件与失序的社会治理机制

　　还原司法独立，强化舆论监督，并以此来限制政府权力和执法过程的随意性，已成绕不过去的改革命题

　　大连市8月14日下午决定大连福佳大化PX项目立即停产并尽快搬迁。搬迁一个2009年6月投产的大型项目，无疑是痛苦的决定。据称该项目总投资95亿元、年产值260亿元。促使当局做出搬迁决定的是上万人的聚众抗议举动。早在2007年，厦门PX项目就在公众抗议下偃旗息鼓。

　　福佳大化PX项目搬迁成本巨大，这是一个本不应发生的悲剧，然而它就发生了。

　　其一，存在如此安全隐患的项目，从2007年10月施工至2009年6月投产，竟然一直对大连市民秘而不宣，直到台风摧毁了该项目附近的防波堤坝，才引爆公众情绪。企业的社会责任中，很重要的一点就是对环境和当地社区的责任。企业本应向公众充分披露信息，并详细告知安全措施以取得公众支持。“隐而不报”的意图，就是期望瞒天过海。

　　其二，按照国际惯例，PX项目应远离城市100公里，但福佳大化PX项目距离大连主城区仅10公里，距离开发区仅2公里，紧邻大连市最大的经适房小区，周围石化罐区密集，隐患重重。如此违背惯例、置公共安全于不顾的项目，竟然一路绿灯通过了层层审批，不能不说这是个奇迹。虽然该项目在2009年6月便已投产，但直到2010年4月才“经辽宁省环保厅核准进行试生产”。

　　其三，福佳大化PX项目在环保验收之前已经投产，坍塌的防波堤在审批之前已经开始修建，溃堤之后，福佳大化的董事长竟对负责封锁现场的员工说：“放进一个记者，要你们的命!”他的荒唐威胁居然真有效果：在大连福佳大化发生的溃堤事故中，央视多名记者遭到该企业员工的阻挡、抢夺采访设备和厮打。更加让人不可思议的是，陪同记者前往采访的还有大连市委副秘书长、大连市委宣传部外宣处长及大连金州开发区公安局局长，在他们的协调下，记者依然不能靠近被海水冲垮的堤坝现场。8月9日晚，白岩松主持的“新闻1+1”节目首先播放了1分钟预告片：辽宁大连，台风梅花，吹垮了一个在建堤坝，也掀出了一个略显神秘的化工厂……一个中国最大的PX项目；两个不同的审批、环评和建设版本，面对PX，两个城市为何不同?《新闻1+1》今日关注：高危项目，别低调推进……但预告片后紧接着播广告和天气预报，最后换成重播焦点访谈。这是大连PX留下的又一个奇迹！

　　大连PX项目并非孤立的样本。从深圳的海上皇宫，到全国各地惊人数量的违规高尔夫球场，房地产开发商堂而皇之地屯地，故宫建福宫变私人会所，不胜枚举。

　　此类项目，先斩后奏（甚至不奏）、违规上马，能够一再上演，视规则为摆设，彰显了当下社会治理规则的失序。更令人忧心的是，在司法体系得不到公众信任的情况下，公众屡屡诉诸群体性事件，埋下社会不安定的种子。

　　应该说，我国的法规不可谓不多，政府力量不可谓不强大，但为何法律和规则在利益集团的进攻下屡屡“溃坝”呢？

　　首先，地方政府GDP至上的思维模式，导致地方政府成为企业违规的默许者甚至保护伞。大连PX项目2005年12月通过发改委核准，并被列为大连市政府六大重点工程之一。对市政府如此关照的项目，地方环保部门照章办事成为几乎不可能的任务。GDP增长，不仅可以提升地方经济形象和官员政绩，更可以为地方带来直接的税收利益。在地方财政开支缺乏有效制约和透明度的情况下，更多的税收意味着更多的资源可供官员“消遣”。

　　其次，执法地方化。在现行的政府体制下，中央各部委的地方分支，在财政、人事上都依赖于地方政府，缺乏独立性，导致执法地方化，使执法效力严重受损。以央视曝光的哈药集团污染为例，地方环保部门长期熟视无睹，原因即在于此。上世纪80年代，中国人民银行在每个省都设有分行，因其缺乏应有的独立性，导致银行体系的放贷受到地方政府严重干扰，出现了大量无人负责的坏账。为解决这一问题，中国人民银行取消省级分行，改为跨省设置区域性分行，目前在全国设有9家分行，独立性大大提高。这一思路非常值得环保等执法部门借鉴。

　　再次，司法不独立。在健康的市场经济中，法律诉讼应该成为解决纠纷和争端的主要机制，这一机制最为透明、具有一致性和公平性，因为法律是全体人民意志的体现，尊重法院的裁决，是现代市场经济文明的关键体现。但目前我国的司法体系同样在人事和财务上受制于政府部门，成为政府的“附属物”，而非“制约者”。结果，选择性执法和弹性执法屡见不鲜。因此，一旦出现“私权利”与“公权力”之间的冲突（如征地、强拆等），公众就很难信任法院，于是就出现了大量群体性事件。群体性事件不仅成本高昂，处理过程也缺乏透明度，甚至会出现民意替代法律的倾向。例如，政府匆忙宣布大连PX项目搬迁，以安抚民心。但是搬迁的成本谁来埋单？如果由地方财政承担，这是否是滥用纳税人的钱？

　　最后，从经济理性的角度分析，违规企业肯定会从违规所获得的收益中切出一块用于寻租，以获得执法部门的不作为（对违规行为视而不见）或者乱作为（对企业违规行为开绿灯、下批文）。官员之所以敢于不作为或乱作为的原因在于：第一，金钱利益的诱惑；第二，惩罚概率极低，很多时候即使被曝光，被惩罚的也只是企业或者一些小官；第三，官员的权力不受监督和制约，缺乏足够的舆论监督。以大连PX项目为例，如此大型的项目，当地媒体不可能不关注，但在地方政府的舆论控制下，长期以来媒体只能噤声。如果在项目上马之初，就允许充分的媒体监督和批评，或许可以避免如今要搬迁投资95亿元的特大项目的尴尬局面。

　　大连PX董事长的蛮横命令、保安对待地方官员和央视的野蛮殴打、白岩松节目的被和谐，都警示我们利益集团与权力的勾结程度之深，以及权力干预司法和媒体程度之严重。

　　历史经验、国际经验告诉我们，解决社会矛盾有和平的方式，也有暴力的方式。和平的方式，主张通过法律诉讼的途径解决，其前提是司法体系的公正性、独立性；暴力的方式，不仅会导致高昂的社会维稳成本，也容易以“结果正义”取代“程序正义”。

　　眼下愈演愈烈的社会治理机制失序，其本质是法治的危机，是政府权力之手一方面涉足经济活动，另一方面又干预司法体系，既做运动员又做裁判，结果导致社会治理的核心机制——司法体系失去公信力。还原司法独立，强化舆论监督，并以此来限制政府权力和执法过程的随意性，已成绕不过去的改革命题。