中国城镇化进程挑战与转型

王一鸣 原创 | 2011-09-14 10:57 | 收藏 | 投票

  未来一个时期,中国推进城镇化,要以提升城镇化质量为战略方向,以促进农民工市民化为战略重点,以体制创新为战略保障,逐步形成有中国特色的城镇化模式

  改革开放30年来,中国经历了世界经济史上最大规模的农村人口向城镇的转移过程,从而也形成了世界上速度最快的城镇化进程。一方面,城镇化创造了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求,以及巨大的消费需求,成为中国经济持续较快增长的强劲动力;另一方面,城镇化也带来了农民工大量增加、城市空间迅速扩张、耕地被大量占用和生态环境压力增大等问题。未来一个时期,中国推进城镇化,要以提升城镇化质量为战略方向,以促进农民工市民化为战略重点,以体制创新为战略保障,逐步形成有中国特色的城镇化模式。

  中国城镇化进程和主要动力

  改革开放30年,中国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%,30年提高了27.8个百分点,平均每年提高0.93个百分点,特别是1996~2008年,城市化率从30.5%提高到45.7%,提高了15.2个百分点,年均提高1.27个百分点。城镇化不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求,而且大规模农村人口转移和生活方式变革还创造了巨大的消费需求,成为中国经济持续较快增长的强劲动力。

  从改革开放以来我国城镇化发展进程看,大致可以1995年为界分为两个阶段。第一阶段为1978~1995年,是城镇化恢复发展期,这个时期乡镇企业吸收非农产业就业人数占同期中国非农产业新增就业总数的43.3%,农村人口转移在很大程度上带有“离土不离乡”的特征,城镇化率由1978年的17.9%提高到1995年的29.0%,提高了11.1个百分点,年均提高0.64个百分点。第二阶段为1996~2008年,是城镇化加速发展期,上世纪90年代后期应对亚洲金融危机加大城市基础投资,特别是“十五”计划提出城镇化战略后,城镇化呈现加速发展态势,城镇化率从1996年的30.5%提高到2008年的45.7%,提高了15.2个百分点,年均提高1.27个百分点,成为新中国成立以来城镇化率提高最快的时期。从国际比较看,中国城镇化率从1981年的20%提高到2003年的40%,翻一番仅用了22年,而英国用了120年,法国用了100年,德国80年,美国40年,日本30年。

  中国城镇化进程加快有其内在必然性。2008年中国人均国内生产总值达到3268美元,按照世界银行的标准,已经由低收入国家进入中等收入国家行列。经济快速发展带来的经济结构深刻变化,最终要体现在城乡结构和空间结构的变化上,并将促进经济活动和生产要素向城市和城镇化区域集中。

  中国城镇化进程加快是工业化、市场化、全球化等各种力量共同推动的结果,政府推动也发挥了重要作用。工业化快速发展是城镇化加快的基本动力。从上个世纪80年代的轻工纺织、90年代的家用电器,到近年来的住房、汽车,消费结构的不断升级使每个阶段都有若干“高增长”产业支撑经济高速增长,吸纳大量劳动力进入城市,制造业和服务业成为吸纳农村劳动力转移最主要的领域。市场化加快生产要素流动推动了城镇化进程。资本、劳动力等生产要素流动加快,并向收益率高的城市特别是大城市区域集聚,加之民营资本在完成积累、经济实力增强后,大量进入房地产开发项目和城市经济发展领域,也拓展了吸纳农村人口转移的空间。积极主动参与经济全球化在推动城镇化的同时也改变了城镇化的区域结构。我国沿海地区大规模吸纳国际资本和产业转移,使其成为参与国际分工和竞争的主要载体,特别是长三角、珠三角和京津冀三大都市经济区成为吸纳农村人口转移的主要地区。

  各级政府积极有效的推动也是城镇化进程加快的重要因素。为应对亚洲金融危机的冲击,1998年我国实施了积极的财政政策,加大对城市道路、供水和污水处理、煤气等项目建设的投入,为城市扩张创造了条件。近年来,一些地方政府在“经营城市”的理念下,通过土地批租和土地担保等手段拓宽城市建设融资渠道,客观上加快了城市建设,城市建成区面积迅速扩大,拓展了城市发展空间和人口容纳能力。

  加快推进城镇化面临的挑战

  城镇化加速推进在推动中国经济快速发展的同时,也带来了非市民化农民工大量增加、城市空间过度扩张、耕地被大量占用和生态环境压力增大等问题。

  农民工非市民化问题

  中国城镇化的特点是“农民进城”,核心是实现农民工市民化。据估算,2007年中国农村外出务工劳动力为1.26亿,约有三分之二进入地级以上大中城市就业。虽然这部分人口在统计上已被计入城镇人口,但由于无法在住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇,事实上没有完全市民化,由此带来了就业、住房、子女教育和社会保障等一系列问题。如何加快农民工市民化进程,需要有一系列制度创新。

  就业问题

  城镇化是工业化的产物,产业发展是城镇化的支撑。随着中国工业化进入资本密集度提高阶段,资本投入迅速增加,资本有机构成提高,资本对劳动的替代加快,就业对经济增长的弹性较以往降低。加之一些地方政府在推进城镇化过程中,资源集中用于城市建设,而创造的就业机会不足,造成部分城市发展中的产业“空心化”问题。还有一些地方通过调整行政区划来扩大城市辖区面积,但产业并未得到发展,创造的就业岗位十分有限。这次国际金融危机对制造业特别是出口部门的冲击一度使2000多万农民工失去就业岗位,形成农民工“返乡潮”,进一步加剧了农民工就业困难。如何创造更多的就业机会,扩大就业空间,是城镇化进程面临的突出问题。

  城市过度扩张问题

  一些地方政府把城市建设作为扩大投资、拉动经济增长的重要途径,超出本地财力,盲目扩大城市规模,盲目建大广场、大草坪、宽马路、摩天楼等形象工程,大搞绿化、美化、亮化,甚至相互攀比,大大增加了城镇化成本,提高了农民进城门槛。城市规模和占用土地面积迅速扩大,而大量转移劳动力被排斥在城镇化进程之外,使土地城镇化明显快于人口城镇化进程。1990~2005年,城市建成区面积扩大了1.4倍,但城镇人口仅增长88%,城市用地增长率与人口增长率之比为1.6∶1。

  土地问题

  相对于巨大的人口规模,中国耕地资源十分有限。但在工业化、城镇化的快速发展过程中,一些地方以非市场化的方式低价征用土地、高价出让获得差价收益,将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段,造成耕地大量被占用。全国耕地面积不断减少,从1996年的19.51亿亩减少到2007年的18.26亿亩,人均耕地由1.59亩减少到1.38亩。占用农用地形成了大量失地农民,这些农民得到的土地补偿费较低,又缺乏进入城市的就业技能,长远生计出现问题。虽然一些地方推出“土地换社保”、“土地入股”等办法解决农民生计问题,但从总体而言,问题并没有完全解决。

  生态环境问题

  一些城市在开发建设过程中片面追求城市规模和发展速度,加剧了水土矛盾和环境恶化,使生态环境受到威胁。据有关部门统计,全国90%以上城市水域严重污染,流经城市的河段普遍受到污染。再比如,城市生活垃圾处理率低,城市生活垃圾以每年8%~10%的速度增长,在50%的垃圾处理率中只有10%达到无害化处理,大多数垃圾只能简易填埋,使一些城市陷于垃圾包围之中。

  中国城镇化发展模式转型

  这次国际金融危机将使中国经济发展的外部环境和内在条件都发生明显变化,但城镇化加快发展的进程不会改变。全球增长模式深度调整,外部需求扩张在短期内难以恢复到危机前水平,我国扩大国内需求和增强经济发展内生动力的压力明显增大。加快推进城镇化是扩大内需、增强中国经济增长动力的重要途径。未来一个时期是中国推进城镇化的关键时期,城镇化率仍将保持每年提高1个百分点左右,并可能在2013~2015年超过50%,这将为城乡二元结构转换、推进城乡一体化发展创造十分有利的条件。新的发展阶段对城市发展转型提出了新的要求。

  第一,坚持“以人为本”。传统城市发展理念偏重城市规模扩张和城市建设,而对人口城镇化重视不够,使得城镇用地增长率远远超过城镇人口增长率。与此同时,城市规划也偏重于物质形态的规划,而没有充分考虑如何满足人的多方面需求。坚持“以人为本”的理念,就是要将农村人口转移、解决转移人口就业和居住问题放到更加突出的位置。城市规划也应更加重视完善城市服务功能,加强城市路网、商业网点、给排水、供电供气、垃圾处理以及公共交通、医疗设施等规划,并使物质形态规划更好地满足人的多方面需求。

  第二,加快农民工市民化。未来一个时期推进城镇化的主要任务,已经由鼓励农村剩余劳动力进城转向进城农民工市民化。要将有稳定就业岗位的农民工和因城市建设征地失去承包地的农民转变为市民为重点,通过推进农村土地流转,改革户籍制度,方便有稳定职业的农民工就地落户、将农民工纳入城镇社会保障体系等制度创新,加快推进农民工市场化进程。在职业培训、住房供给、子女上学和最低工资等方面制定必要的政策措施,促进农民工在教育医疗等基本公共服务方面享有与城镇居民相同的待遇,逐步改变农民工生活方式。与此同时,激活农民所有的资产,并在城乡间自由配置,增强农民进城的经济能力。

  第三,统筹城乡发展。统筹城乡发展,就是要突破传统的思维定式,把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来统一规划和通盘考虑,把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹加以解决,这就要求将城市规划和农村规划整合起来,促进城乡规划一体化;加强城乡交通、通信、电力等基础设施的一体化建设,建立城乡统一和均衡发展的义务教育、公共卫生和基本医疗服务体系。

  第四,把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户的政策,促进符合条件的农村转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策。积极推进“土地换社保”、“宅基地换廉租房”等方面的体制创新,加快农村人口的转移和转化。

  第五,积极发展城市群和大都市圈。进一步优化发展珠三角、长三角和京津冀三大城市群,加快辽东半岛、山东半岛和海峡西岸城市群发展,积极培育北部湾、长江中游、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大、吸纳人口较多的新兴城市群,促进形成以上海、北京、香港、广州等一批国际大都市为核心的开放型国际化城市体系。

  第六,增强城镇可持续发展能力。合理规划城镇人口规模,从严控制对耕地的占用,建立节约使用土地资源、水资源、能源的新机制,发展资源节约型城镇。城市规模与布局,要与当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力相适应。城市发展要改变重规划、轻管理的状况,强化城市规划实施的监管,提高城市综合管理水平。

  第七,突出历史文化特色。在经济和城市快速发展的过程中,一些城市承载着历史文化特色的街区、标志性建筑被夷为平地,城市建设也出现了千篇一律、千面一孔的现象。要改变这种局面,强化对城市历史文化的保护,使城市发展和建筑设计延续历史,传承文化,突出特色,需要加强相关立法和行政管理。

  第八,鼓励公众广泛参与。在市场经济条件下,规划编制过程是协调市场主体利益的过程,也是听取和反映社会各界意见的过程,要通过召开市民听证会、专家评审会、问卷调查和网络征集意见等形式,广泛听取意见;通过建设地点公示、规划公示、规划审批后公开、规划成果展览等形式加强规划和管理的宣传与普及,提高市民参与度。

个人简介
国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长,研究员,中国社会科学院博士生导师,中国人民大学兼职教授,中国宏观经济学会理事、中国区域经济学会常务理事。主要研究领域:宏观经济和区域经济。主要著作:《建立比较完善的社会…
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