不必过分强调存款保险制度重要性

曾刚 原创 | 2012-01-16 06:34 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  有关建立存款保险公司的建议由来已久。随着金融市场化改革的不断深入,以及由2008年金融危机引发的对宏观金融审慎问题的关注,存款保险制度再一次被推到了中国金融体制改革的前台,并屡屡被提出讨论。笔者认为,中国建立存款保险制度,需优先考虑银行体系集中度、金融市场化程度、监管体系、道德风险四大问题。

  优先考虑四大问题

  所谓存款保险制度,是由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立的保险机构或一种保险机制,各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金。当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序。

  真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国。联邦存款保险公司(FDIC)于1934年正式成立,并开始实行存款保险,以避免挤兑,保障银行体系的稳定。

  当然,简单地从存款保险制度在美国及其他一些国家的成功运用,就推论中国有必要建立起这种制度,多少会显得有些缺乏说服力。作为一种制度安排,存款保险机制的有效性严格地依赖于其所处的更大的制度环境,而且存款保险本身也可能产生一些新的风险和问题。因此,在具体实施之前,还有必要对存款保险制度所涉及的问题进行探讨。

  第一,银行体系的集中度问题。作为保险制度的一种,存款保险制度也要遵循保险的基本原理,即大数原则。当参与保险的主体数量众多,且相互之间具有较高独立性时,保险机制才具有真正意义上的风险分担功能。这意味着只有在银行数量众多,且业务相对分散和独立的情况下,存款保险机制才能充分发挥作用。美国早期的银行体系正符合这一要求。由于单一银行法的限制,在相当长的时间里,美国银行机构数量都维持在10000家以上,直到上世纪90年代末,随着对银行跨州设立分支机构的限制放松,美国银行业机构的数量才逐渐降低到目前的7436家。除数量众多外,美国银行业的集中度也较低,前25家最大银行的资产占比只在40%左右。

  而对比中国的情况,按照中国银监会公布的数据,截止到2011年三季度末,我国商业银行机构包括大型商业银行5家,股份制商业银行12家,城市商业银行147家,农村商业银行85家,农村合作银行223家,农村信用社2,646家,邮政储蓄银行1家,外资法人银行机构37家。另外,已开业村镇银行537家。总机构数量约在3500家左右。在集中度方面,最大5家国有商业银行的资产规模占全部银行业比重就已接近50%,净利润占比超过60%。

  总体上说,中国银行业的数量虽不算少,但集中度要远高于美国,绝大部分的银行资产掌握在少数几家全国性银行手中。而全国性银行可以无需借助外部的保险机制,仅仅是通过自身资产结构的调整,就可以有效地分散行业风险和抵御风险。而另一方面,这些大银行如果出现问题,单凭有限的保险资金,也难以对其形成有效的救助。

  第二,金融市场化程度的问题。对金融市场化的理解主要在于风险承担的市场化,即银行机构破产、退出的成本由市场而不是由政府来承担。在政府承担风险的情况下,以市场为基础的存款保险机制显然没有什么存在的必要。

  在美国银行业的发展历史上,银行破产倒闭司空见惯,特别是在金融危机时期,一年内倒闭银行的数量达到几百家。在这些破产事件中,绝大多数的成本都由市场来承担和化解,由此也产生了对存款保险制度的需求。

  在我国,截止到目前,银行破产、重组的案例还不算多,而由银行破产给储户造成损失的事例至今为止没有发生过。政府承担了绝大部分的损失和成本,当然在银行牌照仍然稀缺以及经济环境良好的背景下,政府为支付这些损失所付出的成本到目前为止都变成了盈利。但不管怎样,政府兜底的行为,让银行储户在主观上并没有对存款保险制度的需求。而且,在存款利率受到管制的背景下(这在一定程度上形成了储户对银行的补贴),再要求储户为银行的风险提供保费,其公平性也有待进一步的讨论。

  第三,监管体系的问题。存款保险公司往往要求被保险的银行按照一定的标准和规定开展业务,以确保其稳健经营。在美国,联邦存款保险公司、美联储以及货币监理署共同构成了银行监管体系。其监管范围与另外两家机构虽有一定重叠,但更多的是一种互补的关系。在美联储和货币监理署主要负责联邦注册银行监管的情况下,联邦存款保险公司则将监管范围扩展到了在各州注册的银行机构,由此形成了完善的多层次的银行监管体系。

  与美国不同,中国的《商业银行监督管理法》将监管权明确赋予了中国银监会,其职责范围已经覆盖了全部的银行业机构,并不存在美国曾经存在过的监管真空问题。在这种情况下,存款保险公司如果以一个监管部门出现,不仅不符合现有法律的规定,也可能给我国的银行监管工作造成一定的混乱。

  第四,道德风险问题。道德风险问题是存款保险制度所有的一个根本缺陷。一方面,存款保险制度的存在使存款者风险意识下降,特别是在利率市场化实现以后,他们就可能不顾银行经营风险,将钱存到愿意支付最高存款利息的银行;另一方面,商业银行的风险约束机制也会弱化,在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机,而让政府来承担最终的风险。在美国过去的经历中,人们已经多次看到了道德风险的危害。在中国的存款保险制度建设中,同样会存在类似的道德风险。当然,相对美国而言,我国主要银行都由国家(或国有企业)控股,因此,私人股东利用存款保险所提供的公共安全网来过度投机的程度要相对小得多。但是,考虑到地方政府对地方小银行的经营行为有着很大的影响力,存款保险制度是否会助长地方政府的道德风险,还是一个很值得关注和探讨的问题。

  存款保险制度作用有限

  通过前述的几点,笔者对中国存款保险制度建设提出如下几点看法。第一,和美国相比,存款保险制度在中国所能发挥的作用有限,因此不能过分强调存款保险制度对于中国银行体系整体稳定的重要性。政府的隐性担保仍是整个银行体系运行的基石,应将存款保险制度视为对原制度的补充而非替代,否则可能蕴含一定风险。相关的方案应有更系统的研究和考虑。

  第二,从道理上讲,小银行应该是存款保险制度的主要参加者,大型银行没有参加该制度的必要,因为存款保险制度不足以覆盖这些系统重要性银行的破产风险。但这样会产生几个问题:一是公平性问题。保费要求会提高银行的成本,大银行如果不参加,会使本来就弱势的小银行在竞争中处于更加不利的地位,进而还会对小银行的主要客户(地方中小企业)产生不利的影响;二是在没有国有大银行参与的情况下,保险基金的数量会相对有限,其赔付能力也会大打折扣;三是该制度的推出(如果只是用显性的存款保险制度来替代原有的隐形政府担保),反倒有可能强化公众对小银行的不信任。在缺乏利率等竞争手段的情况下,完全有可能形成对小银行的流动性冲击。诸如此类的风险,还需进一步的研究和讨论。

  第三,如果以地方小银行作为存款保险的主要参加者,而这些小银行的重大经营活动又不可避免地会受到地方政府的影响的情况下,一个不能回避的问题就是,如何划清中央政府和地方政府的责权关系。具体而言,就是在赔付权集中的存款保险制度中,如何合理地规定地方政府的权利和责任,而这些规定是否又能得到地方政府的支持,目前我们还不得而知。

  第四,应弱化存款保险制度的监管属性。在现有的法律框架下,我国已经建立起了由银监会主导的统一的监管体系,并不存在需要填补的监管真空。如果过分追求存款保险机构的监管功能,可能会产生监管体系的重复建设,给银行的经营管理带来不必要的干扰。更具体一点,即使最终建立起了存款保险制度,那么,存款保险机构与现行监管部门之间的协调合作仍是需要认真加以思考的问题。

  需要提醒的是,提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标,如果无助于这个目标的实现,存款保险也就失去了其存在的基础。在设计具体的方案时,我们应该始终牢记这一点。

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中国社会科学院金融所银行研究室主任
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