朱立志
“包容性发展与减贫”是2012年“10.17减贫与发展高层论坛”的主题。这次论坛由国务院扶贫办公室和联合国驻华系统主办，国务院副总理回良玉出席论坛并致开幕辞，中国国务院扶贫办主任范小建、哈佛大学（托马斯•W•拉蒙特大学）教授（1998年诺贝尔经济学奖得主）阿马蒂亚•森（Amartya Sen）、粮农组织社会经济发展部助理总干事乔莫•桑达拉姆（Jomo Sundaram）和萨塞克斯大学发展研究院荣誉教授理查德•杰里（Richard Jolly）爵士做大会主旨报告，笔者有幸应邀对这四个主旨报告进行点评发言。下面是根据笔者点评发言整理出来的文章。
一、对包容性发展的全面理解
根据阿马蒂亚•森教授的发言，包容性发展就是要处理好增长与发展之间的区别。为了更好地理解阿马蒂亚•森的观点，笔者换了个角度进行了分析。笔者认为，按照外部性理论，工业、城市以及一些发达区域的增长，产生了许多负的外部性，这些负的外部性对贫困地区产生了极大地不良影响。可以说，包容性发展就是使单纯增长造成的不同产业、不同地域、不同层次的人群之间的相互外部性内部化，以实现共同发展。
我们都清楚，一个人长得很快，但身体不健康也不行。另外，一个人的身体各个部位要匀称，不能腿长得很发达，手臂却很细。包容性发展不能只讲究增长，更不能只讲究局部增长，要讲究内在的健康与协调。就拿农产品产业链来说吧，不能在农产品生产这个环节很细，其他环节却很粗，这样的产业链不仅不能拉动农村地区共同发展，时间长了整个产业链也会断的。这种危机在一些地方已经有所显示。因此，即使是一个产业链条，也不能只顾一味地增长，还要关注链条各个环节协调匀称，也就是说应该关注包容性发展。
下图为朱立志研究员与诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚•森合影
中国一方面通过扶贫开发，减少由于过去的不包容性体制产生的贫困问题，争取尽快地还清旧账；一方面努力去创新、完善体制机制，减少未来贫困人口产生的可能性。这说明中国政府已经认识到体制的不包容性是贫困人口产生的主要原因。
经济学上，针对累托最优理论，还有一个卡尔多—希克斯改进，就是说在社会资源配置过程中，如果那些从资源重新配置过程中获得利益的人，只要其所增加的利益补偿资源重新配置过程中受到损失的人的利益，达到双方均满意的结果，这种资源配置就是有效率的。另外，从边际效益递减理论来看，贫困地区的资金社会效益率会比其他地区更高。比如一条路，一个图书馆……，放在在贫困地区比发在非贫困地区会产生更好的效果。依据于理论分析和实践探索，中国政府注意到应该将社会资源向贫困地区倾斜，将大量资金通过具体的项目在贫困地区铺开。
国与国之间也是一样。进入21世纪以来，世界经济取得了长足的增长，但许多国家和地区收入和发展机会的不平等程度却持续加深。随着全球化、城市化深入发展，尤其是在国际金融危机和欧洲债务危机爆发后，贫富差距拉大、发展不均衡问题逐渐演变成全球常见现象，导致世界各地出现一系列冲突。有些学者将不断扩大的不平等问题视为未来人类社会的最大挑战。越来越多的人呼吁将扩大社会包容、促进包容性发展作为应对该严峻挑战的基本策略。
包容性发展作为对策而提出，强调建立具有包容性的制度，提供广泛的机会，消除贫困者权利贫困和所面临的社会排斥，实现机会平等和公平参与，使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长，为之做出贡献，并且能够合理分享成果，进而实现每一个人自身的全面发展（龙朝阳，2012）。
可以看出，机会平等与成果共享是包容性发展的核心内涵。“包容”是对经济增长过程与结果的基本要求，具体讲有三层涵义：一是要让经济增长惠及所有人群，特别是穷人。这是包容性发展的重要目标，也是实现持续减贫的必要条件。二是要让每个人平等地面对发展机会。这是包容性发展的制度保障，也能够充分激发社会各阶层的积极性，提升经济增长的效率。三是要在参与经济增长过程中提高个人的发展能力，确保减贫的可持续性。
二、生态脆弱区——中国扶贫攻坚的核心堡垒
生态学上，生态脆弱区指两种不同类型生态系统的交界过渡区域。生态脆弱区生态系统结构稳定性差，抗干扰能力弱，生态承载力低下，容易遭到破坏，是生态保护的重点领域。本文中是指生态环境变化或人类生产生活将引起土地生产力的明显下降乃至消失，进而导致经济严重衰退的地区（陈健生，2008）。中国的生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区（环保部，2008）。生态脆弱区在地域上与集中连片特殊困难地区高度重合，是贫困发生最集中的地区，也是扶贫工作的主要目标区域。生态脆弱区自然灾害频发，防灾抗灾能力不足，对经济增长和社会发展的承载能力较低，减贫和稳定脱贫的难度都非常大。
新中国建立到改革开放初期，贫困在中国是普遍现象。在家庭联产承包等一系列改革措施推动下，中国农村经济快速发展，贫困程度大幅度缓解。但仍有部分地区没能摆脱贫困，甚至难以维持最基本的生存需求。随着贫困人口的逐渐减少，贫困的区域性特征日渐明显，生态脆弱区的贫困问题才引起广泛关注。上世纪末的一项研究表明，划入生态脆弱区的县中，约有75.92%被列为贫困县；划入生态脆弱区的土地面积中，约有43.33%在贫困县范围内；划入生态脆弱区的耕地面积中，约有67.96%在贫困县范围内；划入生态脆弱区的人口中，约有75.86%生活在贫困县（李周，1994）。可见，中国的贫困问题与生态脆弱问题相关性较高，生态脆弱地区的贫困人口相对集中。
近年来，随着农村改革的深入和扶贫开发力度的不断加大，贫困人口分布的地缘性特征日益明显，集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区、少数民族地区和边境地区。根据国家统计局监测，2009年全国贫困人口的65.9%分布在西部地区；东部、中部和西部地区贫困发生率分别为0.5%、3.3%和8.3%，贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆等西部7省（区）贫困发生率较高（均超过了5%）。显然，这些就是通常所说的生态脆弱地区，其共同特征是：地处偏远，基础设施不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。
三、生态减贫——包容性减贫的必然选择
目前，中国正在实施新一轮的扶贫开发规划，扶贫对象以生态型贫困人口为主，扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。从某种意义上讲，生态脆弱区的贫困问题就是生态问题，贫困的发生和贫困的程度与生态环境状况有着密切的关系（刘艳梅，2005）。因此，生态脆弱区的包容性减贫战略必须从改善生态环境、提高区域资源与环境承载力入手，协调生态改善与减贫目标，实施生态减贫战略。
所谓生态减贫，是针对资源环境掠夺性减贫开发而言的，就是通过保护和恢复贫困地区的生态环境，转变贫困地区的经济发展方式，结束贫困与生态破坏的恶性循环，兼顾生态改善和减贫战略目标，是针对生态型贫困地区、借鉴包容性发展理念的一种扶贫开发模式。考虑到以往生态工程中存在的工程区居民参与度不高、经济发展受到生态保护政策限制、生态改善成果难以惠及贫困人口等问题，结合中国当前扶贫工作的阶段特点，我们认为，生态减贫战略应包含以下要点：
（一）生态改善是治贫的根本和发展的根基
生态脆弱地区经济社会发展的瓶颈在于资源与环境承载力低下，合理利用资源、改善生态环境是实现区域可持续发展的唯一出路。生态脆弱地区贫困的成因很多，既有资源获取不足的收入贫困，也有发展能力低下的能力贫困，更是机会长期不均等而造成的权利贫困。在生态恶化的过程中，穷人比富人的损失更大，受害更直接，因为生态恶化会进一步压缩穷人的生存空间，使其可获取的资源和面临的发展机会更少，贫困程度加深。也就是说，生态改善才是缓解贫困的根本措施。
在生态得不到持续改善的情况下，“输血式”扶贫只能维持贫困人口在较低水平下的生存问题，但政府会为此而长期背上沉重的包袱，是低效率和不可持续的扶贫方式；“开发式”扶贫则可能继续破坏生态环境，陷入贫困与生态破坏的恶性循环。在生态脆弱区资源与环境承载力没有明显提升之前，以减轻贫困为目的、促进经济增长与区域发展的手段，都将是无源之水，没有稳定的基础。
（二）贫困人口的平等参与是生态持续改善的前提
直观上看，生态型贫困发生的原因是人口压力过大，导致生态环境遭到持续破坏而日益恶化，但更深层次的原因是存在“政策缺陷”，是不公平的政策将部分发展能力较差的人口排除在发展进程之外，导致区域发展失衡加剧的结果。正是因为惧怕贫困人口的参与会影响生态改善的效果，在天保工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等大规模生态建设工程中，当地居民往往被视为工程建设的负担，单独安排补助资金解决其生计问题；居民也理所当然将生态工程视为扶贫工程，要求补偿工程建设对其经济活动干扰造成的损失。显然，居民被排除在生态建设工程之外，会增加工程建设的成本，却不能从根本上减轻当地人口生存与发展对资源环境的压力，是工程政策缺乏包容性所致。
实施生态减贫战略，最重要的是立足于区域资源，包括自然资源和人力资源，充分调动一切积极因素，努力改善生态环境，筑牢生态脆弱区减贫和发展的基础。事实上，贫困人口对于改善生态环境更有积极性，因为他们是生态恶化的直接受害者，更希望从生态的持续改善中扩展自身的发展空间和提升发展的能力，因而是区域生态改善的持久动力。
（三）生态经济是生态改善与减贫的动力
快速的经济增长是减贫的必要条件，也是生态改善的核心动力。生态脆弱区的经济发展，首先要从改善生态环境入手，优先发展生态产业，使之成为生态脆弱区的支柱产业。生态经济的建设过程，就是生态型贫困地区的经济结构转型、生产生活方式转变，以保护和建设贫困地区生态环境的过程（黄颂文，2004）。生态经济发展不会直接破坏区域生态环境，对自然资源直接消耗的依赖性较低，是适合生态脆弱区发展的朝阳产业。
生态脆弱区的优势在于其特色物产和景观资源，依托这些特色资源发展生态经济，可以带动区域就业，且具备竞争优势，能够吸引外来投资，是兼顾促进区域经济增长和生态环境保护目标的经济发展方式。生态脆弱区可发展的生态产业较多，如生态农业、农林牧复合经营、生态旅游等，是适合贫困人口参与、扶贫见效快和有益于生态改善的发展方式。
（四）生态补偿是生态改善成果共享的回馈
生态脆弱区生态环境恶化不仅导致当地的贫困，而且会在整个生态系统内蔓延，如果恶化的生态环境得不到及时治理，在各种自然力（风、水流）等作用下，必然导致周边生态环境的破坏和恶化。目前，中国的生态工程主要解决全国性或重点区域的生态问题，如退耕还林工程、京津风沙源治理工程，工程区生态改善对于周边区域的正外部性非常明显。作为生态屏障，生态脆弱区应该到补偿，作为周边区域分享良好生态服务的回馈，也是对生态脆弱区生态治理的支持。
生态补偿是平衡生态保护相关主体利益关系的经济手段，也是生态扶贫战略的重要组成部分，是生态脆弱区从生态保护和生态改善中直接获益的保障，更是包容性发展的基本要求。中国的生态补偿机制还处在起步阶段，以中央财政投入为主，象征性地对生态区位重要的森林、草地和湿地等进行补助。因此，生态补偿可以作为生态扶贫战略探索的重点领域，通过建立不同层面的生态补偿机制，生态脆弱区可以获得外部经济支持，进一步推进生态环境的改善，更好地实现包容性发展。
