节能减排要充分发挥政策作用

王元丰 原创 | 2012-07-10 10:08 | 收藏 | 投票

  节能减排工作既是应对全球气候变化的重要内容,更是贯彻落实科学发展观,调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%~45%。为此,国家“十一五”规划提出单位GDP能耗下降20%,“十二五”规划提出在2010年的基础上单位GDP能耗再下降16%的节能目标。

  尽管中央对节能减排工作非常重视,但由于我国尚未完成工业化和城市化进程,加之经济发展方式粗放尚未改变,节能减排工作困难很大。“十一五”期间,全国单位GDP能耗降低19.1%,没有完成计划目标。而2011年是“十二五”的开局之年,全国全年单位GDP能耗仅下降2.01%,更是没有完成计划目标。从当前全国各地实际情况看,完成节能减排任务相当艰巨。

  “十一五”期间,我国节能减排的主要做法是依靠行政政策。无论是分解节能减排目标、加大淘汰落后产能,还是严控高耗能、高排放行业过快增长,都主要通过政府行政手段实施。这些做法应该说较快见到了成效,但是其实施的法律法规依据不充分、经济和社会成本较高,需要特别注意。由于很多落后产能已经淘汰,行政性政策的可用空间和潜力越来越有限。因此,在“十二五”以及未来更长的时期,我国节能减排工作应该由主要依靠行政政策,向依据法律法规和充分发挥其他各种政策的作用转变。

  为此,首先要对已经使用的政策及可以使用政策的功效心中有数。建议中央对“十一五”以来所实施的节能减排政策进行系统的评估,同时,对有潜力的可用政策进行研究储备。通过这些工作,我们要知道哪些政策在节能减排效果上最明显。而且,我们还应该摸清不同的地区会有怎样不同的政策需求。另外,我们还要知道哪些政策成本最低、效益最高。这方面我们可以学习欧盟对节能减排政策的运用和研究。以建筑节能减排为例,欧盟对大约30个国家的60项政策进行评估,不但把这些政策分为四类:管理和控制方法(主要是行政政策);经济或基于市场的措施;财政和激励措施;支持、信息和志愿行动,而且,对这四类政策的成本效益进行了分析,给出了不同经济发展水平国家的政策实施建议。

  其次,要坚持依法治国,严格按照法律法规行事。从《“十二五”节能减排综合性工作方案》看,在未来一段时间我国还要使用必要的行政政策。但是使用行政手段,要在法律法规的框架下进行,要尽快健全节能减排的法律法规、加快节能减排标准体系建设。实际上,标准规范是技术法规,是行政政策实施的依据。无论是淘汰落后产能,还是实施节能减排重点工程,不是政府想开展就开展,而是我们的标准规范通过技术参数规定落后产能不能生产、高耗能的工程必须把耗能降下来。

  此外,要努力用各类政策撬动市场,在节能减排中最大限度发挥市场机制的作用。应该看到,节能减排在很大程度上属于市场失灵领域,因此,在这项工作开展的初期,特别需要政府综合运用财政、税收、金融和价格及土地等政策,建立市场,使开展节能减排的企业和个人在市场上具有竞争力。但是,政府还应努力使市场能够独立运转。因此,在运用上述政策的同时,要加大能效标识和节能产品认证实施力度、建立“领跑者”标准制度、加快推行合同能源管理等政策实施,扶持壮大节能产业,尤其是节能服务产业。苏州市开展的企业能源审计、评选“能源之星”的经验值得各地借鉴,我国在发挥市场作用方面,政策运用空间很大。

个人简介
北京交通大学发展规划处处长,教授,博士生导师
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