金融观察:影子银行监管框架研究

蓝春锋 转载自 深圳金融 | 2012-08-18 21:35 | 收藏 | 投票
影子银行监管框架研究
     ——基于宏观审慎与微观审慎整合视角的分析
 
以对冲基金、私募股权基金等为代表的影子银行体系的大发展是上个世纪70年代布雷顿森林体系解体以来全球金融体系最显著的发展特征。在推进金融创新、提高信贷供给的同时,凭借其享有的豁免监管地位或相对于商业银行的低监管标准,影子银行系统逐渐发展成为系统性风险的策源地和重要传播渠道,对全球金融稳定形成了潜在威胁。此次全球金融危机的爆发揭示了影子银行对宏观经济运行与金融稳定的巨大影响,同时也证明传统的以商业银行为主体的微观审慎金融监管在新的时代背景下已经无法全面实现金融监管的目标,需要根据金融体系自身的演变推进制度创新。根据微观审慎视角下杠杆率、期限错配程度和宏观审慎维度系统重要性的评估结果,将影子银行体系纳入监管框架、加强对影子银行体系的监测与监管,是后危机时代拓展金融监管边界、防范监管套利的必要要求,是推进跨业维度宏观审慎监管,防范系统性风险的应有之义。
一、影子银行的概念
影子银行系统(The Shadow Banking System)的概念最早由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利于2007年提出并被广泛采用,又称为平行银行系统(The Parallel Banking System)。美国金融危机调查委员会2010年发布的一份报告将影子银行定义为游离于传统商业银行体系之外的、从事与银行类似的金融活动、但却不受监管或几乎不受监管的金融实体。2011年4月12日,金融稳定理事会发布题为《影子银行:范围划定》的研究报告,将影子银行体系定义为“游离在银行业监管体系之外,引发系统性风险(尤其是期限和流动性的转换、不良贷款风险转移及杠杆化)和监管套利等关注问题,包括各类相关机构和业务活动在内的信用中介体系”。金融稳定理事会对影子银行体系的重新界定,不仅扩大了定义范围,也使得对影子银行的鉴别更加简单明晰。在此基础上,金融稳定理事会勾画了一个影子银行体系的整体框架图。
图1:影子银行体系的结构
由于影子银行体系可以切割成信用中介链条的任一部分,且该链条的不同环节经常位于不同的业务和监管领域,因此对影子银行概念的理解与把握应由其经济实质而不是法律形式来决定。
二、影子银行的风险特征
(一)影子银行的特征
与传统商业银行相比,影子银行系统具有一些鲜明的特征:一是资产规模巨大。2007年初,美国整个影子银行系统的资产规模高达10.5万亿美元,其资产规模已经超过了商业银行系统。美国利率衍生品市场在2007年第四季度达到600多万亿美元,约为当期全球GDP的15倍。二是以批发业务为主。影子银行通常采用批发的业务模式,有别于商业银行的零售模式,提高了金融风险的集聚度;三是高杠杆率运作。2007年底,美国5大投行平均杠杆率超过30倍,美国、英国主要对冲基金的杠杆率超过50倍。同期美国住房抵押贷款的两大巨擎(房利美、房地美)杠杆倍率高达62.5倍。四是信息透明度低。影子银行系统本身的产品结构复杂,交易大都在柜台交易市场进行,而且交易信息披露制度很不完善,为了提高证券的发行规模和证券的收益率,影子银行会潜意识地减少信息披露。五是缺乏有效监管。在美国,投资银行和商业银行实行混业经营,场外交易不受商品交易委员会监管。影子银行的发展摆脱了法律的束缚,高盛、美林、雷曼、美国国际集团等大型金融机构在场外衍生工具市场以主经纪服务商(Prime Broker)形式提供的支付、清算和结算等并未得到有效监管。
(二)影子银行风险的表现形式
1、过度杠杆化导致风险扩大。
影子银行系统的高杠杆率在金融市场下行中将放大风险,造成自我强化的资产价格下跌循环。影子银行实施以风险价值(VAR)为基础的资产负债管理模式,在资产价值下跌的条件下,影子银行要么出售风险资产来偿还债务、主动收缩资产负债表,要么通过吸引新的股权投资来扩充自有资本规模。如果机构投资者同一时间内大规模出售风险资产,将会引发市场动荡并造成金融机构尚未出售的风险资产的账面价值再度下降(即出现自我强化的资产价格下降循环)。如果采取提高资本金的方式进行去杠杆化,那就会造成市场的流动性紧张,可能酝酿整个信贷市场的系统性危机。
2期限错配造成流动性不足。
影子银行的负债主要是从短期资本市场获得融资,是期限较短的负债;在资产方则是期限更长的资产。随着回购市场的高速发展,影子银行资产组成从原本具有高度流动性的国债等逐步转变为流动性较差的资产。信用的期限结构造成了影子银行系统的期限错配。如果市场出现不稳定因素,比如市场预期转变而出现资金溃逃,那么投资银行、对冲基金和私募基金等影子金融机构就会出现类似商业银行的“挤兑”,此时影子银行无法将其长期资产立即变现,就会出现流动性严重不足的局面,从而引发流动性危机。
3、过高的关联性引起风险传递。
影子银行系统的风险更容易跨境传递。影子银行系统极大地推进了金融全球化进程。但这个过程是建立在流动性充足、资本流动稳定和资产价格稳定的基础之上的,一旦产生外部冲击(比如国际投资者进行风险重估、资产价格下滑或者流动性逆转),资本的国际流动就面临巨大的风险。风险的爆发不仅会影响资本所有者,更会影响到资本投资的目的地市场。影子银行系统不仅低估了市场的风险水平,还极大地增强了全球市场的关联度。
4、缺乏监管约束使得风险可控性降低。
影子银行不受金融监管机构的监管,不需要留存准备金,资本运作的杠杆率很高。由于影子银行交易的隐蔽性及对监管的规避,从而减少来自监管当局的监管约束,进而降低了风险的可控性。当监管当局发现影子银行系统存在严重问题的时候,整个金融系统往往已经陷入一种不可控的崩溃状态。
三、国际社会加强影子银行监管的动态与评析
金融危机后,改进和加强对影子银行系统监管成为本轮国际金融监管改革的重要议题之一。在国际层面,根据二十国集团领导人伦敦峰会的要求,2010年11月8日,金融稳定理事会向二十国集团首尔峰会提交了二十国集团加强金融稳定性建议执行进展情况的报告,在扩大和改善监管范围建议中特别强调了加强对影子银行体系的监管。2011年10月,金融稳定理事会向二十国集团提交加强影子银行体系监管建议的正式报告,力图从宏观审慎和微观审慎整合视角完善影子银行体系监管制度框架。与此同时,美国、英国等主要国家也从微观审慎的角度,提出了一系列加强影子银行监管的政策措施。
(一)金融稳定理事会提出的政策框架
2011年10月27日,金融稳定理事会影子银行工作组发布加强影子银行体系监管的指导原则,按照宏观审慎与微观审慎监管整合的思路,从以下五个方面提出了加强影子银行体系监测和监管的建议:
1、影子银行体系的界定。
影子银行体系泛指“正规银行体系外的信用中介”,在监管实际操作中,界定影子银行体系可采取两步法,即一是“广撒网”,关注所有非银行信用中介,确保数据收集和风险监控全面覆盖影子银行对金融体系的潜在相关风险;二是“细捕鱼”,将政策关注重点定焦于期限或流动性转换、不合理信用风险转移或杠杆作用等导致系统性风险增加和(或)出现监管套利迹象等影响金融监管效果的非银行信用中介。
2、加强影子银行体系监控的七条基本原则。
在监控范围方面,应合理制定系统性监督框架,全面掌握影子银行体系及其对整个金融体系的风险影响。在监控程序方面,应确定影子银行体系监控框架并定期进行持续风险评估。在数据及信息方面,监管当局应有权收集所有必需的数据信息并确定监管报告口径,同时借助市场信息数据,从宏观(系统层面)和微观(机构、业务活动层面)综合判断,收集频率应确保能够实现有效风险监控。在市场创新或异动趋势方面,应保持监控的灵活性,能够捕获可能产生新风险的市场创新或异动趋势。在监管套利方面,监管当局应关注因监管政策变动导致影子银行规模扩大的趋势。在属地情况方面,影子银行监控框架应充分考虑本国金融市场结构、监管框架及国际关联度。在信息交换方面,应加强境内外监管机构定期信息交换,便于准确评估影子银行体系风险影响及风险跨境传染溢出情况。
3、宏观审慎视角下加强影子银行体系监控标的方案。
共分三个步骤:一是对影子银行体系的总体“扫描”和“流程绘制”,根据资金流量数据、银行监管报告中的货币数据等信息全面掌握非银行信用中介的总体规模及发展趋势,并通过银行集团并表监管数据观察银行子行与非银行子行相关情况及关联情况。二是识别影子银行体系中可能形成系统性风险或监管套利问题的领域,重点关注参与期限转换、流动性转换、信用风险转移和运用杠杆四大风险信号。三是详细评估系统性风险和监管套利问题,分析影子银行体系倒闭对金融体系的风险压力影响。重点关注影子银行体系与正规银行体系的关联度、总体规模和经营收益。
4、监管工具设计的基本原则。
一是在监管重点方面,应着重针对影子银行体系形成的外部性和风险,审慎设计监管工具,关注其可能造成的市场功能受损等影响和意外后果,并注重协调运用多种监管工具。二是监管力度方面,应与影子银行体系对本国金融体系的风险影响相当。三是前瞻性和灵活性方面,不应仅关注本次危机所暴露的风险,还应致力解决因金融市场发展变化,如根据巴塞尔协议Ⅲ框架调整激励机制可能产生的新风险。四是监管工具有效性方面,应在保持国际统一标准解决共同风险、避免跨境监管套利与充分考虑各国金融体系和金融市场结果差异之间达成平衡。五是评估方面,应定期对监管工具执行效果和有效性进行评估并适时跟进完善,应积极通过实践经验和良好做法沟通交流加以促进。
5、有针对性的具体监管措施。
从广义上可将影子银行的监管对策分为四类:一是间接监管。通过监测银行和影子银行实体间的相互作用,减少风险转移到常规银行体系中,同时阻止监管套利的发生,如银行将全部或部分业务通过影子银行业务转移到表外来降低资本或流动性的需求。二是直接监管。通过影子银行机构的自我调节减少对系统造成的风险。三是对影子银行业务的监管。与影子银行机构不同,监管当局应对产生风险的市场、制度或行为等进行干预,以促进影子银行体系信用中介的健全。四是采取宏观审慎的监管措施。即与其将监管重点放在机构或行为上,不如采取政策措施,在更广泛的范围内对影子银行体系的风险进行识别,如采取缓解顺周期性的监管措施或政策措施来加强市场基础设施,降低“传染”风险。相对于其它手段,宏观审慎监管措施可以更广泛地解决影子银行体系带来的系统性风险。
(二)对现有监管措施的评析
总的看来,危机后国际社会所提出的加强影子银行体系监管的政策建议体现了整合宏观审慎监管和微观审慎监管、防范监管套利的基本宗旨,通过适度拓展监管范围,将一切具有系统重要性的具有影子银行性质的机构、市场和工具纳入监管范围,提高监管标准,一定意义上有助于提升防范系统性风险的有效性。但剖析现行监管政策建议,也存在一些不足。一是在监管目标上,现有措施侧重防范和化解影子银行体系带来的系统性风险,对保护投资者利益和提升金融市场效率这两个目标关注不够,片面强调强化监管容易顾此失彼。二是没有确立影子银行监管制度应遵循的基本原则,如应明确将多元治理原则、成本效益原则、激励相容原则、系统重要性原则等作为影子银行监管制度所应体现的基本原则。三是没有揭示上述监管制度应具备的基本特征,如市场友好性、动态调整性、风险导向性等。本文认为,为在影子银行监管过程中全面实现金融监管的三大目标,提升监管有效性,监管当局应秉持宏观视野,按照系统重要性程度的不同,动态把握监管边界和监管标准,定期审议和评估现行监管范围并根据需要适时调整,根据影子银行机构、市场和工具的系统重要性程度及其变化,运用行业自律、注册、监督、行为监管、审慎监管等监管工具,按照错落有致的差异化监管思路,在权衡监管成本和收益的前提下,沿市场准入、持续监管和市场退出的流程提高持续监管水平。
四、我国影子银行监管制度框架设计
虽然表现形式各不相同,发展阶段和主要工具迥异,但无可否认,近年来,伴随我国加强对商业银行信贷规模的调控,我国影子银行的规模和影响日益扩大,银保合作、银担合作、银行与小额贷款公司合作、地下钱庄、房地产信托、资产证券化等影子银行业务得到了较大发展。而随着银行、证券、保险企业交叉持股和业务合作与渗透的不断加深,风险传染的途径增多,金融体系的关联度显著增强,容易形成监管空白和监管交叉重叠。因此,影子银行体系对系统性风险的影响必须引起高度关注。
金融危机期间美欧等国的教训表明,对影子银行监管“太迟”或“太松”固然可能危及金融稳定,但另一方面,金融监管也有较大的直接和间接成本,不是所有的影子银行在所有的时候都要受到严格监管,而应根据影子银行机构的系统重要性程度即不同的影响范围和风险水平,实行动态比例监管。本文提出如下建议:
一是健全金融统计制度,提升金融监管有效性。应以社会融资总量统计为基础,将现有金融统计对象范围从传统银行体系拓展至影子银行体系,完善传统银行与影子银行关联业务统计制度,从影子银行自身和商业银行交易对手两个层面建立交叉复核的统计报表制度,提高数据质量。
二是建立宏观审慎监管框架,将影子银行体系纳入宏观审慎监管范围内,对具有系统重要性的影子银行机构建立系统重要性资本附加和逆周期资本充足率监管要求。
三是加强微观审慎监管机制建设,夯实微观审慎基础。首先逐步由监管模式向机构监管与功能监管并重模式过渡,其次减少监管盲区和监管重叠现象,加强对私募基金、资产证券化等交叉性金融工具的监管方式,促进监管标准趋同,防范监管套利。
四是人民银行、银监会、证监会、保监会等有关金融监管部门应当定期评估不同影子银行机构的不同影响程度和风险水平,根据评估结果确定适度的监管方式和监管强度。对于影响小、风险低的影子银行机构可以采取市场自律、注册、监测等监管方式,对于影响大、风险高的影子银行机构则必须纳入审慎监管范围,实行最严格监管。上述评估应定期进行,监管方式需相应随之调整。
五是尽快将影子银行监管问题纳入相关监管协调机制。统筹监管政策,明确监管主体和职责分工。
六是建立信息共享机制,加大信息共享力度。充分发挥监管机构、交易所和各行业协会的作用,定期汇总并分析市场数据,监测和预防单个机构和系统层面的风险。
七是健全相关法律制度,完善金融基础设施。
 
参考文献:
[1] 郑联盛《影子银行体系: 发展、内涵与未来》,中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融研究中心报告。
[2] 巴曙松,《金融危机下的全球金融监管走向及展望》,《西南金融》,第10期。
[3] 何德旭、郑联盛,《影子银行体系与金融体系稳定性》,《经济管理》,第11期。
[4] 刘文雯、高平,《“影子银行体系”的崩塌对中国信托业发展的启示》,《上海金融》,第7期。
[5] 李扬,《影子银行体系发展与金融创新》,《中国金融》第12期。
[6] Financial Stability BoardShadow Banking: Scoping the Issues12 April 2011.
[7] Financial Stability BoardShadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation27 October 2011.
[8] Daniel K. TarulloComments on "Regulating the Shadow Banking System"September 17, 2010.
 
 
作者:王刚,单位:中国银监会政策研究局
      作者:王欢,单位:上海社科院法学所

 

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