林政目标之问

党双忍 原创 | 2012-08-05 13:22 | 收藏 | 投票

  在林业上,有三个关键指标:(1)林地面积;(2)森林覆盖率;(3)森林蓄积量。通过这三个指标,可以比较完整地反映一个国家或者地区林业发展水平和森林资源价值。然而,这三个重要指标都是每隔五年出一次数据,实行目标管理的难度非常大。在具体工作中,甚至出现了三大目标与具体工作严重脱节的问题。这是林政管理粗放,失之精细严谨的症结所在。

  森林是陆地生态系统的主体,也是科学发展的重要生态支撑。今后一个时期,中国林业科学发展,需要建立起类似于“GDP增长”的机制,也就是“林业发展竞赛机制”。如此,必须构建起科学的林业发展目标责任体系。关键在于对林地面积、森林覆盖率和森林蓄积量实行目标管理机制。

  一、关于林地面积

  大致可以这样说,林地就是林业部门“用武之地”。陆地是地球表面的一部分,林地是陆地的一部分。中国《土地管理法》将国土陆地部分分为三大类:农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。上述三大类可进一步细分为8大类:耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地。这8个方面,都是地球陆地表面,但却是不同性质的地球陆地表面。

  地球表面陆地部分面积非常稳定,一个国家或者地区的陆地面积也非常稳定。但是,人类经济社会发展对不同地球陆地表面的需要不同,因此各类用地“此消彼长”。在这里,必须指出,森林是人类老家,在人类经济社会发展之初,林地占据了地球陆地表面的绝大部分。后来,随着科学技术进步,不断爆发生产力革命,人口发展速度加快,人口规模急剧扩大,对耕地、园地、居民点和工矿用地、交通用地需要急剧增加,挤占林地、林地减少成为一个时期的历史大趋势。中国是一个历史悠久的国家,也是一个森林资源毁坏严重,物种资源严重丢失,生态环境相当脆弱的国家。中国的森林覆盖率由最初的60%减少到不足10%,经过最近20多年的恢复与重建,目前仅达到20%。我们迷恋国外自然风光,在很大程度上是因为我们美丽的风光已经无情消失,永远也找不回来。

  当然,这并不是历史的终结。各类用地的消长,最终服从自然规律、经济社会发展规律,特别是人口发展规律。人口发展变化有其内在规律。三个要素决定着人口发展速度和人口规模:出生率、死亡率和人均寿命。决定这三个要素的要素也有三个:(1)食物供给;(2)医药技术;(3)有关人口政策。随着农业化、工业化、城镇化进程,科学技术进步,食物供给增加,生育更加理性,出生率呈现高-高-中-低的规律,死亡率呈现高-中-中-低的规律,人均寿命则呈现低-低-中-高的规律。由最初的高出生率、高死亡率、低寿命,经过高出生率、中死亡率、低寿命,到中出生率、中死亡率、中寿命,再到低出生率、低死亡率、高寿命。这四个阶段,前三个阶段人口规模不断扩张,到第四个阶段,人口规模达到顶点,并开始出现下降趋势。这为恢复林地面积带来希望。

  亡羊而补牢,未为迟也。人口是影响林地变化的关键因素,但不是唯一因素。在《由“森林赤字”到“森林盈余”的思考》一文中,本人曾总结到,是“八大革命”推动着森林的恢复与重建。这“八大革命”分别是:农业革命;能源革命;材料革命;生育革命;就业革命;城市革命;林技革命;林政革命。在这些因素中的大部分,林业部门不能左右,甚至各级政府也不能左右。也就是说,左右林地面积消长的因素大多在林业部门之外,在区域力量之外。各级政府、林业部门主要是通过推动林业技术革命、林业政策革命影响林地消长。

  进入21世纪,林地面积有减少的因素,也有增长的因素。增减相抵,增大于减,中国林地面积呈现出稳定增长的总趋势。从减少的因素看,主要是工业化、城镇化步伐加快,城乡居民点、工矿企业、基础设施建设占用地需求旺盛,挤占林地的规模比较大。虽然实行了林地占用指标限额管理,却难于遏制旺盛的需求。从增加的因素看,由于农业革命,导致耕地需要减少,部分耕地退耕还林;由于林业革命,使得更多未利用土地植树造林,部分未利用土地归入林地版图。毫无疑问,林地面积始终呈现出动态变化的特质。只不过,在不同的历史时期,这个动态变化具有截然不同的方向。

  今后一个时期,将是中国林地面积在变化中实现新增长的时期。我们应当制定林地增长计划,并将这个增长计划纳入目标管理。但因影响林地面积增长的因素过于复杂,目前急需加强政策研究,努力探索出对不同省市县林地面积增长实行目标管理的方法和机制。

  二、关于森林覆盖率

  森林是指由乔木、直径1.5cm以上的竹子组成且郁闭度0.20以上,以符合森林经营目的的灌木组成且覆盖度30%以上的植物群落。也可以粗略地说,在林地面积当中,树木密度好、覆盖好的那一部分就叫做森林。森林是陆地生态系统的主体。林业的生态服务价值主要体现在森林所提供的生态服务上。森林占据着林地面积的一大半,但是森林覆盖率却不是指森林面积占林地面积的比重,而是森林面积在土地面积总和中所占百分比。森林覆盖率真实地反映了一个国家或地区森林面积情况,以及森林资源丰富程度。森林覆盖率是确定森林经营和开发利用方针的重要依据之一。

  由于地球陆地表面几乎是一个恒定数,而森林面积是一个变化的数字。所以,森林覆盖率取决于森林面积。对于一个国家或者地区而言,森林面积决定着森林覆盖率。在人类发展的大部分时间里,由于人口迅猛增长,对林地和林木需求增加,不断索取森林资源,砍伐树木毁坏森林,森林面积大幅度减少,森林覆盖率大幅度下降。到目前,在中国,原始森林已经非常稀少。经过工业化之后,科技迅猛发展,生产力大幅度提升,人口生产方式也发生重大转变,人们不再看重林地和林木,更看重森林所提供的生态服务。森林生态服务蕴含在森林动植物生长发育过程,孕育在有生命力的森林里。由此,人们开启了森林恢复与重建的进程。所谓恢复,就是对已经遭受破坏、创伤的森林,实行封育、补植,使其逐步恢复森林原貌。这就形成了次生林。所谓重建,也就是再造,在森林已经被彻底毁坏的情况下,通过人工造林,重新建立森林。这就形成了人工林。人工造林,就是重建森林、再造森林。中国的原始森林已经非常稀少,但中国的人工林“世界第一”。提升森林覆盖率的不二路径,就是增加人工造林面积。中国有大幅度增加人工造林面积的制度基础和体制优势。

  20世纪80年代以来,中国依靠制度杂交优势,取得了非凡的发展成就。由于经济迅猛发展,经济实力大幅度提升。有了金山银山,当然还需要蓝天白云。由此,中国对林业的需求由以生产木材为主转向以提供生态服务为主,由以追求经济效益为主转向以追求生态效益为主。这是一个划时代的重大转变。由此,防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程等大型森林恢复与重建工程陆续上马。可以这样说,进入新世纪以来,正是中国森林的恢复与重建,为中国科学发展提供了重要生态支撑,也为世界和谐发展提供了重要生态支撑。

  “森林透支”是一个长周期历史事件,“森林赤字”是一个生态“大窟窿”。恢复与重建森林,需要一代又一代人的共同努力,不可能“毕其功于一役”。任何急功近利的想法,一定有害无益,不利于森林持续发展。一般而言,人工造林面积可以分为成林面积和未成林面积。当年栽植的树木,在5年之后才能成林,在成林之前都是未成林面积。飞播造林、高纬度地区造林,成林需要10年以上时间,或者更长时间。只有成林面积才能计入森林面积,未成林面积不能计入森林面积。比如说,2012年造林面积,在5年以后,也就是2017年成林。所以,2012年造林面积对2017年森林覆盖率有贡献,如果是飞播造林面积则是对2022年以后的森林覆盖率有贡献,但都与2012年森林覆盖率“不搭界”。反过来说,2012年的森林覆盖率取决于2007年以前人工造林成林面积、2002年以前飞播造林成林面积。如果造林面积是真实的,成活率是真实的,成林率是真实的,我们就大概可以从2007-2012年的造林面积推算出2012-2017年的森林面积,再从森林面积换算出森林覆盖率。也就是说,未来5年的森林面积、森林覆盖率不取决于未来5年的造林面积,而取决于过去5年造林面积。这就是“前人栽树,后人乘凉”。

  十年树木。恢复与重建森林的周期长,林业发展需要战略眼光、长远打算。如果仅仅规划未来5年的森林覆盖率,无疑是短视的,徒劳无益的。因为,未来5年的森林覆盖率已经被过去5年造林面积所左右,已经成为历史的真实。当下,我们所能做的,就是规划5年之后的下一个5年,或者叫做跨5年规划。比如,在2012年,就要规划2017年以后的森林面积、森林覆盖率。森林覆盖率是一个间接绩效指标,森林面积是一个直接绩效指标,这两个绩效指标都是滞后指标,只有造林面积是一个先行指标。我们在制定了5年之后的森林覆盖率指标后,需要将其换算为森林面积,再将森林面积换算成本年度造林面积,再将本年度造林面积分解落实到造林的省市县、落实到造林的地块。在工作实践中,要突出先行指标,同时注重先行指标与实际绩效指标的衔接,用先行指标保障绩效指标。

  根据地理空间的异质性,实行有差别的目标管理。不同省市、不同区域,其自然条件差异很大。有些地方增加森林面积的潜力大,有些地方缺少造林空间,我们不可能要求所有的地方“齐头并进”。我们应该根据地理空间利用的实际情况,确定增加森林面积、提升森林覆盖率的重点省、重点市、重点县,并在政策上予以倾斜。即就是在增加森林面积潜力大的地方,造林季节、造林成本、造林成活率、造林成林率,以及造林成林年限的差别也很大,这无疑加大了实行目标管理的难度。但我相信,这里面一定存在着有迹可循的规律。通过深入的调查研究,精细的资料测算,我们也一定能够弄清这些规律,并主动运用这些规律,更加自觉地组织造林活动,更加有效地增加森林面积,更加有计划地提升森林覆盖率。

  三、关于森林蓄积量

  林业建设是生态建设的重要内容。“十二五”发展规划纲对林业发展提出两大约束性指标,即提高森林覆盖率、增加森林蓄积量。提高森林覆盖率,就是增加森林面积,将更多国土面积恢复和重建为森林面积。由于陆地国土面积的定数特征,决定了森林恢复与重建的地理空间可能性。也就是说,森林覆盖率提升受到国土面积约束,具有极限性、时段性。当恢复与重建达到一定程度时恢复与重建过程必将终止。

  森林蓄积量是一定森林面积上存在着的林木树干部分的总材积。它既反映一个国家或地区的森林资源总规模,又反映森林生产水平,以及林业科技水准。虽然森林蓄积量这个指标带有生产木材导向的印记,甚至存在其他一些缺陷,但到现在为止,人们还找不出一个可以替代森林蓄积量来反映森林发展能力的指标来。今后一个时期,我们还必须借助这个指标推进森林经营。增加森林面积、增加单位面积蓄积量是提高森林蓄积量的两大基本途径。当增加森林面积、提升森林覆盖率的过程终结之后,强化森林经营、增加单位面积蓄积量就成为提高森林蓄积量的唯一途径。也就是说,强化森林经营更具有持久力,也是各地普遍适用的提升森林蓄积量的途径。

  各地森林资源差异很大,提升森林蓄积量需要因地制宜。有的地方过去毁林过度,缺林少绿是主要矛盾,当下主要任务是加快森林恢复与重建,提高森林蓄积量的主要途径是扩大森林面积,主要办法就是推进植树造林。有的地方,森林资源保存较好,主要矛盾是林相不好、林分不优,提高森林蓄积量的主要途径是优化结构、提高单位面积森林的蓄积量,主要办法是推进森林科学经营。有的地方则介于二者之间,扩大森林面积与提升单位面积蓄积量都具有相当潜力,需要“两条腿走路”,坚持扩大面积与提高单产并重,既扩大面积又提高单产。

  不同树种的蓄积量不同,不同林龄的蓄积量也不同。按照林龄,森林分幼龄林、中龄林、近熟林、成树林和过熟林。幼龄林是森林生长发育的幼年阶段,通常指Ⅰ龄级或Ⅱ龄级的林分;中龄林也叫壮龄林,是林龄为Ⅲ龄级至不超过Ⅳ龄级的林分;近熟林指生长速度下降,接近成熟利用的森林,通常是IV龄级的林分;成熟林是林木已成熟的林分,生长滞缓,几乎没有蓄积量增加,通常指林龄为V、VI龄级的林分;过熟林是超过VI龄级以上的林分,停滞生长,甚至负增长。森林龄级是对林木按照林龄间隔年限进行分级,一般天然林每20年为一个龄级;人工林每10年为一个龄级。拥有森林龄级偏高,也即成熟森林面积大的地方,森林蓄积量自然提升的慢一些;拥有森林龄级偏低,也即中幼林面积大的地方,森林蓄积量自然提升的快一些。

  全国森林蓄积量不能“齐步走”,却应“一盘棋”。基于以上原因,有些地域提升森林蓄积量的潜力大,有些地域潜力小。但无论潜力大小,都要推进提高森林蓄积量的工作。可以根据各地实际情况,将具体指标分解落实到各省,到各市,到各县。所谓实际情况,主要是地理气候、森林面积、森林龄级等。有了具体指标要求,就有了工作压力。“八仙过海,各显神通”。相信各地一定会变压力为动力,因地制宜,在提升森林蓄积量上大胆探索新办法,不断创造新经验。

  林地面积、森林覆盖率、森林蓄积量是林业发展的重要成果,却远不是全部成果。比如,森林所提供防风固沙、水土保持、涵养水源、吸碳放氧等重要生态服务;森林所提供休闲环境、游览景观、森林文化等社会服务;以及森林所提供食物药物、生物质能源等经济功能。也就是说,林业具有多功能性。有的地方突出生态功能,有些地方突出社会功能,有些地方则突出经济功能。据此,林业的发展目标应该是全面的、多向的,是能够引领地方林业发展的目标体系。因此,各地应该从实际出发,实事求是,创设具有地方特色的林业发展目标体系。

  无容置疑,上述三大指标是林业发展最基础、最重要、最关键的三大目标,也是适宜于世界各地、全国各地最为通用的基本指标。目标就是旗帜,就是方向。现在,我们的任务是,如何将这三大指标按照林业发展规律、地域特征、年度过程,科学地细化分解,将目标靠实在行政区域,实行林政目标责任制,用林政目标引领林业工作,在区域之间建立起林业发展竞赛机制,从而为加快科学发展奠定坚实可靠的生态基础。中国生态文明建设任务特别繁重,恢复与重建森林是生态文明建设的“重中之重”,这需要一代又一代人持之以恒,坚持不懈,努力拼搏。

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个人简介
党双忍,生态文化学者、经济学教授。西北农林科技大学毕业。现任省人大常委会委员、省人大环资委副主任委员,曾任陕西省林业局局长。先后在省农业厅,宝鸡市委、市政府任职。出版《秦岭简史》《中国秦岭》《林政之变》《中国树…
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