政府主导的增减挂钩

周其仁 原创 | 2013-10-24 12:12 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  城乡建设用地增减挂钩政策出台之后,一些看明白其内涵的地方政府近水楼台先得月,率先积极推动政策落地,也启动了一波农村建设用地向城市流转的新潮流。

  事情甚至不可能以别的方式开场,政府充当挂钩主体不但顺理成章,而且仿佛天造地设,再也没有什么比这个更合适不过的了。

  道理简单:早在挂钩诞生之前很久,城乡之间的土地事务,已受到高度的行政管制。城镇居民购买农民宅基地上的物业,被国务院的行政规章禁止;乡镇创办企业占用集体土地的自由,在层层行政审批中不断收紧;全部农村建设用地——无论居民的还是村庄集体的——一概没有自行议价出让之权利;国家建设项目占用农村土地,一律经由政府征地完成;凡划入城市版图的“原农村土地”,由宪法规定“属于国有土地”;更不要说城乡土地的用途,明文就是管制对象。这么说好了,举凡涉及城乡土地的事项,全部纳入管制范畴,成为行政部门的囊中之物。

  到了“挂钩”开始的时候,事实上也就是给早已高度管制的城乡土地,增加了一种变换的机会而已。不妨问一句,增减挂钩的“增”——扩大城市建设用地规模——掌控在谁之手?当然在城市政府之手。城市土地全部属于国有,也一直交付给政府管理、由政府向市场出让,并获取“资本化了的”土地出让金。那么“减”呢——减少农村建设用地——涉及村庄多少户农家或集体存量建设用地的规划调整、拆旧、建新和复垦,离开地方政府,那也是天王老子也玩不转的。既然增、减皆离不开政府,你说挂钩主体不是政府还能是谁?

  我和同事、同学们,是一个环节一个环节细看了挂钩全流程,才得出以上结论的。调查开始好一段时间了,我们自己的疑虑还是欲罢不能。急性的同学问得直接:如此每一步靠政府,算哪门子改革?找不到自我说服的理由,只好说,权当我们是另外一个星球来的,先看明白了人家的故事再说吧。

  政策解读、思想动员、细则设计,这本是地方党政的看家本领。过去多少年,不论好事坏事,凡改变了中国的,都是这么干出来的。新的是增减挂钩的内容——什么叫建新区,什么叫拆旧区,拆旧、建新之间能减少多少农村建设用地,这些土地如何复垦(从建设用地还为耕地或农用地)达标,以及最要害的一道计算,即农村减下的建设用地加给城镇利用,每亩可拿回多少钱,以补偿大动干戈、拆旧建新的成本?

  这对任何一个村庄来说,都是超经验的。那就多少要靠想象力。可农村的老少爷们,偏偏就缺想象力。他们是天生的经验主义者,信奉眼见为实,不见兔子不撒鹰,没图像就没有概念,不信逻辑,有样才学样。问题是乍一开始的增减挂钩只不过是文件上的字,听得见、看不着,农民有样学样,最早的“样”从哪里来?

  “第一推动”来自地方政府。也不是哪里都推得起来的,至少要有几个明白人,他们还能说服一班人,外加诸项配合条件的凑手——拿得出的财力、调得动的能员干吏、大体上积极响应的乡镇。至于环境的适用性,前文交代过的,要有城有乡,城市有崛起之势,城乡有一定的经济反差。“一把手”很重要,因为中国体制下他管干部,他重视了,干部不在状况就不行,上呼下应,系统就可以发力了。

  规划是前导。过去只有城市才搞规划——不少城市规划也是马马虎虎的水准,更莫谈乡下了——但增减挂钩涉及城乡,规划非延伸到农村不可。成都的办法是“城乡全域规划”,还破天荒招聘了一批“乡村规划师”,专门负责农村建新区的规划。否则,随意拆旧建新,留给世人不是可学之样,而是会成为反向动员的笑柄。

  财政垫资必不可少。照理说,老乡拆了旧宅、搬入新居、完成复垦,才可以凭减少了的建设用地,向需要增加用地的城镇换来货币补偿,整个增减挂钩才算完成。但在事实上,一个百把户规模的挂钩项目,从拆旧建新复垦到完成验收,总要三年时间才得以完成。期间,老乡拆旧房,一家老小要有个地方落脚。盖新居,土地不花钱,但砖瓦用工用料都要花钱,复垦土地也要花钱,总要先垫资吧。不然的话,等复垦合格后才拿得到货币补偿,老乡们好几年居无定所,那就没人愿意尝试增减挂钩。

  更为困难的是,拆旧、建新要一户一户定方案。外人看农村的家家户户,似乎没有多大的区别,但实际上每家每户各个不同。单是房屋、土地两项,其面积、质量、来历,就各有各的特色。最受关切的核心利益,在于家家户户拆旧的老宅子及其下的宅基地,究竟能折合多少货币补偿。另一头,建新的成本虽然容易算,但标准到底定到什么水平,家境不同的农户有不同的诉求,新居民点总要在全体建新户之间达成一致,才搞得起来。这两笔帐——拆旧补偿与新建成本——事关项目内农家的净收益,要算到一起不容易,是协调难度很大的村庄公共事务。

  从家家签字画押同意的方案,到完成增减挂钩,中间还会冒出无数新问题。对不少农民来说,写在合约里的文字、画出来的色彩斑斓的户型图、新村图,总与实际建造的新居不是一回事。对不少人来说,要看到实物之后才明白合适不合适,而一旦他们觉得不合适,就要求动手变更。也不是故意找麻烦,世世代代的农房就是这么边设计、边施工、边变更建造出来的。讲什么“规划的严肃性”,他们觉得你才很不严肃。常常还不是一户、两户的问题,众口难调,重新协商的成本极高。

  上述建新村的垫资,是一笔不小的钱。以每户新居的平均建造成本10万元计(包括新村公共设施投资),百户的项目就要垫付1000万元。垫资是代理支付,等挂钩完成后还是要还的。这里有财务风险:预期项目净减的建设用地,实施之后是不是还有那么大的面积?届时能从增用土地的一方手里,换得多少货币补偿?如果多得了补偿,要监督落到谁人的口袋;倘若少了,原先的垫资出现窟窿,还不上了,又怎么办?

  对于建造一个或一小批“挂钩样板”来说,所有这些麻烦,最后兜底的都是地方政府。横竖列入了政府项目,一旦领导下了决心,机器开动起来,财力、物力、人力、规划、动员、签约、实施、对付形形色色的意外,一律纳入行政动员体系,一级压一级,落实到具体部门和官员。如此上了道,除非发生高层政府强力干预、本地领导人事变更、或者其他罕见的不可抗拒因素,一般还没有干不成的。

  直到“挂钩样板”诞生,方方面面的经验主义者才有了一个可考察的具体对象。人们查验、核算、评议、称赞、说三道四、横挑鼻子竖挑眼,才搞得风生水起。当然是政府主导的增减挂钩,不过此处的“导”也可以当“导演”讲,因为增减挂钩的大戏,不过刚刚开场。

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北京大学中国经济研究中心教授。
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