GDP锦标赛推动的中国式城镇化

邵宇原创 | 2013-11-27 13:54 | 收藏 | 投票编辑推荐

　　日前，东方证券首席经济学家邵宇在其新书《穿越镀金时代》里指出，过去的30年中，中国经历了与任何一个国家都不一样的、前所未有的城镇化过程，中国特殊的GDP锦标赛通过推动工业化带动城镇化快速发展。

　　如果使用通常所定义的城市化率，从城镇常住人口比例的增长速度来看，中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。按城镇人口占总人口的比例计算，中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点，年均增长1个百分点。尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快，但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。不过，我们认为传统的按照城镇人口占比来衡量城镇化水平的方法未能反映真实的中国城镇化过程，城镇化本来就是中国所特有的名词。有四个关键的因素共同决定了中国的城镇化过程独特性：总人口规模、等级化的城市管理体制、城乡二元分割体制和地方政府的GDP锦标赛。

　　人口规模决定城镇化广度

　　人口规模决定城镇化的广度：中国的人口基数决定了中国城镇化过程所面临的挑战和对世界的影响都远远大于其他国家。根据世界银行2011年《世界城市化展望》报告的统计，在1950到2000年的50年中，中国城镇人口增长占全世界城市人口增长的1847%，排名第一，其中大部分都是城乡存量人口增长。据世行预测， 2000年到未来的2050年中国新增加的城镇人口将占全世界的161%。由此可见，到2050年，中国新增的城镇人口规模将相当于现在的美国、墨西哥和日本三国加起来的总人口，而其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。

　　等级化的城市管理体制限制城镇化的空间：中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”，而非简单的“城市化”过程。中国的“城市”概念与国外差异很大。2011年中国的城镇人口6.9亿，而“城市”却只有657个（直辖市、地级市、县级市），数目如此少的城市却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇是等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡。平均镇区人口1.1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。如果我们讨论“城市化”只关注657个城市，要把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个城市，将是不可承受之重。

　　因此在讨论中国的urbanization（都市化）时，强调的是“城镇化”，即讨论“大城市”的同时，也必须关注“小城镇”，实现大中小城市和小城镇的协调发展。国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看，未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈，带动周边卫星城镇的发展，以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。以高层领导在地方的政绩表现来看，这也是他们一贯的思路，即发展城市圈、带，提升城镇化质量，促进产业集群，协调推进工业化、城镇化发展。

　　二元体制决定城镇化深度

　　城乡二元体制的割裂决定城镇化的深度：中国的城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大。若按照“城镇化=1-农村化”计算，考虑到目前中国单纯务农的人口已经不多，因此认为中国实际的城镇化空间有限。这主要是从农民的非农就业角度分析。改革开放以来，特别是1990年代以来，大规模的农民进城务工激发了中国经济的活力。随着剩余劳动力的逐渐转出和人口老龄化的出现，无限供给的非农就业劳动力将逐渐成为历史。

　　这是否意味着中国未来的城镇化动力不足呢？并非如此。中国农民除了就业的城镇化以外，还有一个重要的环节尚未实现，那就是消费的城镇化，亦即“农民工”的“市民化”。我们强调新型城镇化并非城市化率的提高，而需要关注的是“半城市化”农民工的市民化及增量城市化，尤其是其中存量的深度城市化是关注重点。

　　过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，未来的城镇化将更多地体现在消费的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。那么这个消费增长的空间有多大呢？我们大致估算，在短短8年时间内将释放出3.33亿人口的消费潜力！因此，关键在于实现农业户籍人口的市民消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。

　　GDP锦标赛决定城镇化速度

　　GDP锦标赛决定城镇化的速度：中国特殊的GDP锦标赛通过推动工业化带动城镇化快速发展。GDP对于地方政府有两层意义，一是政治意义上的晋升机会，二是经济意义上的金钱收入。首先是政治动机。在西方国家，地方政府对选民负责，为争取更多的选民，往往以地方公共服务水平和个人税收等作为竞赛标的。而在中国，对上级领导负责的政治体制促使易于观测的GDP增长成为考核的重要指标之一。在这场GDP锦标赛中，上级政府是竞赛的发起人和目标、规则的制定者，下级官员则是运动员。跑在前面胜出的运动员不但会享受更多的经济政策方面的优惠，更重要的是，胜出者将得到政治荣誉和晋升，落后者则可能失去机会。第二，经济动机。1994年分税制以来，中央与地方按税种、按比例进行分成，实质上是中央将财权再度集中，地方为了财政收入最大化，只能将税基做大，因而做大GDP成为他们的理性选择。而相对成功区域的公务人员也能得到或明或暗的收益和奖赏。

　　GDP锦标赛的表现之一是发展目标的层层加码。从各级政府提出的发展目标不难发现，当上级政府提出一个目标，下级政府往往提出更高的目标，往下层层加码，越到基层，加的越多。尤其是GDP和投资增长率，最后加总的结果必然是超额完成上级政府的初始目标。

　　GDP锦标赛的表现之二是投资与政治周期的高度相关。根据我们统计的过去三十年每个五年计划依次的平均投资增速，往往在五年计划的第二年和第三年，固定资产投资增速出现显著回升，财政支出上也有相似的规律。这一特征刚好与中国的政治周期相吻合。

　　GDP锦标赛是双刃剑，一方面加快了土地城镇化和农民非农就业的速度，另一方面却造成了资源的粗放利用和生态环境恶化。在西方，“用脚投票”的是选民。而在中国，“用脚投票”的是企业。地方政府为了做大GDP，为了增加长久的税基，需要吸引企业在辖区内投资办厂，于是大规模的“招商引资”热潮在全国展开，“开发区”、“工业园区”遍地开花。工业用地零地价出让、税收优惠、税收返还等成为招商引资的重要手段，基础设施建设成为吸引投资者的重要工具。

　　地方政府通过扭曲资源价格（包括贷款、土地）极大地促进工业制造业的发展，产生强大的拉力吸引农民的非农就业，这是中国过去20多年的快速工业化、快速土地非农使用、快速人口非农就业的秘密所在！然而，在快速土地城镇化和农民非农就业过程中，土地资源由于价格被压低而导致粗放利用甚至闲置，工业企业对空气、水资源等的污染缺乏有效的监管，同时进城务工农民的福利也被忽视。这种在GDP锦标赛激励下的不惜代价的增长方式显然不可持续。

　　必须看到GDP锦标赛，有红与黑、罪与罚各方面的表演，既有官员在分税制下的理性经济动机，亦有对上级政绩表现的主观政治动机，还有灰色收入和官员腐败等的副产品。就其对这一狂飙突进时代中几代人的影响，我们的评价可能不能过于苛刻或者理想化，实际上在全球城市化的过程中，非道德因素都很多，因为都是某种形式的原始积累，无非海外叫“羊吃人”（英国），土地兼并（美国），中国叫“剪刀差”、“赶农民上楼”和“农民工”。

　　中国GDP锦标赛犹如经济列车运行中安装的强力引擎，过快地损耗了有限的资源以换取速度。现在需要改变，但并非急刹车将引擎拆下换装，那将导致列车停滞乃至不可控，而是要在运行中逐渐调整，以达到更可持续的常速。未来对待GDP锦标赛的合适态度将是扬弃，而非抛弃。通过适当的财税体制和政治体制调整，引导地方政府职能转变，从建设型政府转变为服务型政府，同时保有发展地方经济的激励。具体的改革方向是完善公共财政体系，包括财政预算公开、土地出让收入纳入公共财政管理体系等。通过促进政府职能转变，改变过去不惜代价的土地城镇化模式，转向关注民生的、绿色集约的新型城镇化道路。

　　更多内容，参见东方证券首席经济学家邵宇新著《穿越镀金时代》（FT中文网总编辑张力奋、复旦大学副校长林尚立、花旗中国首席经济学家沈明高、社科院金融重点实验室主任刘煜辉、复旦大学经济学院副院长孙立坚，联袂推荐！）

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