北京的承载力有多大

梁建章 原创 | 2013-12-06 10:54 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  由于北京集中了中国的主要决策部门及大量的学术机构和媒体,北京对人口问题的直接感受较大地影响到中国社会对人口问题的感观。在本文的成文过程,《京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策》正式发布。该报告由中国社科院、首都经贸大学,以及国家发改委、北京市发改委等单位专家组成的课题组完成。本篇正好可以回应该报告的一些说法。

  人满为患是大家对北京的普遍印象,比如2010年8月16日《新京报》一篇文章的标题就是《人口密度远高于纽约,北京或发生人口爆炸危机》。这个判断与人们的直观感受相符。源源不断涌入的外来人口、城市一环又一环地外扩、全球最严重的交通拥堵、高峰期挤得水泄不通的地铁、紧缺的水资源、不断攀升的房价、还有入托难、上学难等。这些现象似乎都在说明北京人太多了,而这背后又是因为中国人太多了。下面我们来一一分析这些现象,看看它们与中国的人口有多大关系。

  首先,很多人听到北京比纽约还拥挤,第一反应是北京确实太挤了。但实际上,如上篇文章所说,发达国家的城市通常并不拥挤。按Demographia的数据,作为一个连续的城市集聚体(含城市中心及周边连续的街区),纽约的拥挤度在全球221个城市集聚体中仅排在第201位,属于最不拥挤之列。当然,《新京报》文章所指的纽约应该仅限于行政区划上的纽约市,与Demographia定义的纽约集聚体不是一个概念。但是,不同国家的行政区划没有可比性。若以行政区划为单位,由于北京市辖区域大部分是农村地区,北京市域的人口密度更是要远小于纽约市域。但另一方面,纽约曼哈顿(即纽约县)的人口密度则非常大,每平方千米27000人,大于北京各区中人口最密的西城区的24500人。

  这些细节说明,由于城市范围的界定千差万别,国际间的城市比较需要非常谨慎。目前各种数据源中,我们发现Demographia的城市聚集体的定义最具经济学意义和国际可比性。根据该数据,在全球221个人口超过200万的城市聚集体中,北京的拥挤度(建成区人口密度)处于第139位,属于偏轻水平,高于大部分发达国家的大城市,如东京、巴黎、纽约等,但低于大部分发展中国家的大城市,如巴西的圣保罗、里约热内卢和阿根廷的布宜诺斯艾利等,虽然巴西和阿根廷与中国相比都是地广人稀的国家。也就是如上篇文章所说,与城市拥挤度更相关的是所在国的经济发展程度,而不是所在国的人口。尽管北京的拥挤都普遍高于发达国家但低于发展中国家,但因为中国人所向往和更了解的外部世界大都是发达国家,因而很多人觉得中国的城市比国外更拥挤,并进而把这种现象归结于中国人口太多。

  像很多城市一样,北京面临的许多问题源自观念上的误区和规划上的失误。按2005年《京津冀地区城乡空间发展规划研究》,北京中心城区人口规模到2020年将控制在850万以内。其实,只要跳出那种违反自然规律的人口控制思想,从经济常识的角度来分析就知道这种规划毫无意义。

  在2011年,全球人口在1000万以上的城市集聚体(连成一片)就有26个,人口在2000万以上的有8个。中国是世界人口最多的,经济飞速增长的国家,而且权力集中,北京又是中国的政治、文化、教育中心。除非许多功能移出去,否则将北京中心城区人口控制在850万无异于痴人说梦。实际上,从2000至2010年,北京的总人口就增长了40%左右。罔顾基本经济规律的规划必然会被经济现实的浪潮击得粉碎。

  人们为什么要源源不断地涌到北京来呢?很多人会说这是因为北京集中了全国很多社会资源。这种说法是对的,但只是问题的一方面,因为社会资源的集中与人口的集聚互为因果。一方面,社会资源吸引人口;另一方面,人口聚集带来效率提高,创造更多社会资源。这两方面的力量相互作用,形成正反馈,导致城市规模不断扩大。具体来说,很多人喜欢来北京是因为这里工作机会多,生活相对丰富,因此拥堵等负面因素可以说是为了得到工作和生活上的好处所付出的代价。但是,人们通常会把得到的成果当成理所当然,但对付出代价却耿耿于怀。在这种愤懑之中,中国人口太多成为最合适的替罪羊。

  目前,北京建成区的人口规模不到2000万,作为城市聚集体,在全球仅排在第11位,北京的拥挤度(建成区人口密度)在全球人口200万以上的城市聚集体中更属中等偏轻水平,但是按《金融时报》2009年的排名,北京却是全球交通拥堵最严重的城市。尽管这个排名未必科学,但北京交通严重拥堵却不可否认。这是不是因为北京的汽车太多了呢?下表列出了全球一些主要城市的汽车保有量。由于汽车保有量数据往往与行政区划挂钩,表格只能列出相应统计范围内的面积和人口,无法与Demographia的区域对应。在可能的情况下,对同一城市,表格还给出了不同层级范围下的数据;比如洛杉矶的数据就有三级。虽然不同城市的数据不具很好的可比性,但该表说明与国际上其他城市相比,北京的汽车保有量无论如何都不算太多。

  既然如此,北京的交通拥堵为何如此严重?从正面来看,这是因为北京并未像发达国家城市那样无节制地向郊区扩张而导致内城的空心化。从负面来看,北京的拥堵与城市布局有一定关系。

  根据谷歌地图截下的北京四环以内和纽约曼哈顿及邻近地区的相同比例尺下的卫星地图。明显的差异是纽约的街道密度要远大于北京。实际上,纽约市范围内的面积中道路占25%(纽约市政府交通局,2012),而北京建成区面积中道路仅占7%(北京统计年鉴,2012)。北京虽然道路宽阔,但没有高架桥,而且道路之间的间隔很远。这种低密度的道路布局不仅出现在老城区,也普遍出现在新建城区。

  不管过去布局如何,北京未来大力发展公共交通的方向是正确的。2013年北京的地铁通车里程已经达到442千米,超过上海、首尔和伦敦而跃居世界第一位。很多人会说,北京的地铁里程已经是世界第一了,但依然这么拥挤,说明人太多了。但这个逻辑其实是站不住脚的;世界第一本身并不是一个瓶颈,而且北京城区的地铁密度也不高。按规划,到2020年,北京的地铁里程有望增加一倍以上,达到1050公里。

  无论是在堵塞的街道上还是拥挤的地铁中,人们自然会去抱怨人太多,因而倾向于认同人口控制的思想。比如,春节期间,由于大量外地人回乡过年,北京的地铁突然变得宽松了,很多人就觉得北京平时要是就少掉这么多人就好了。但这背后的假设是,如果平时真的少了那么多人,地铁依然会有这么多线路和这么密的车次。这种判断是典型的用微观的视角来看待宏观的问题所产生的错觉,也就是在假设外部条件不变的情况下来看人口减少的影响。但是,如果平时真的少了那么多人,北京的经济总量不会有这么大,建设地铁的需求和财力也没有这么强,北京也许根本就没有这么多地铁线路和这么密的车次。

  如果要看北京平时少掉一半人口到底有何影响,那不应该去设想现有条件下,北京人口少一半会如何,而是去看现在的人口只有北京一半的城市的状态如何。比如广州建成区的人口大约是北京的一半,但广州的地铁线路里程目前也仅北京的一半左右。

  一方面,减少人口对减缓地铁拥挤的效应立竿见影,人口一少,地铁马上就宽松了;但另一方面,减少人口也会降低地铁建设的需求和财力,并最终降低地铁服务的规模,但这个作用过程非常漫长,其效应间接而抽象。也就是说,减少人口的好处是短期和微观的,容易为人们所感受,而减少人口的坏处却是长期和宏观的,难以被人体会,尽管其作用可能更加深远。

  《京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策》称2011年北京的人口密度是1230人/平方公里,已经超出了土地资源人口承载力。报告提到淡水资源是承载力的最大短板,称北京市人均水资源为119立方米,远低于人均1000立方米的重度缺水的联合国标准。

  这一说法具有极大的误导性,因为联合国引用的标准适用的是地区而非城市。在相同的气候和地质条件下,水资源量与土地面积成正比。北京市域虽然涵盖大片农村,但人均土地面积不高,其人均水资源量自然很低。实际上,若以行政区划为范围,世界上无数大城市的水资源占有量甚至会远低于北京。比如雨水充沛的城市国家新加坡,其人均水资源也只有113立方米,与北京处于同一水平。美国第二大城市洛杉矶市85%的用水需要从外地调入,而北京目前的比例为7%。如果由人均水资源量就判定北京远超过所谓的承载力,那么洛杉矶根本就不应该存在。也许因为城市本地水资源数据的意义不大,在其他国家的水资源资料中几乎无法找到任何城市的相关数据。

  北京缺水的主要原因是北京不像很多城市那样背靠大江大河。根据各年的《北京水资源公告》,由于过度开采,北京的地下水位不断下降,地下水埋深在1980、2001、2011年分别是7.8、16.4、24.9米。但下降趋势在近年得到缓和,而且上图也显示北京的地表和地下水资源在过去10年一直很稳定。

  这里的地下水资源是指地下水中参与水循环并且可以更新的动态水量。从2000到2011年,尽管北京的人口增加了40%以上,但由于各种节水措施的实施,再生水的使用,特别是工农业用水减少,北京用水总量却从40.4亿立方米降至36.0亿立方米。不过,进一步节水还有空间,即使在耗水量大的洗车业,机制问题致使省水的中水洗车难以推广。在2011年,北京的生活用水占用水总量43%,但合理的阶梯水价并未实行。

  而且,随着技术的进步,海水淡化的成本在过去数十年快速下降,使其成为南水北调之外能够有效缓解北京水资源匮乏的方案之一。目前北京市居民用水每吨4元,工业用水6.21元,而中国海水淡化的成本可低至每吨5元,并且随着技术进步和规模效应的形成有望进一步降低。

  据《北京日报》2011年10月11日的报道,曹妃甸海水淡化工程在实现每日100万吨的量产后,淡化成本为每吨5元,加上进京网路管道输送成本每吨估计1元,最后淡化水进京的总成本大约每吨6元,可能要远低于南水北调的成本,水质完全符合国家饮用水标准。因此,北京的水资源尽管不丰富,但缺水的问题并非不可解决。

  美国加州水资源匮乏,特别是占加州人口三分之二的南加州,其年降水量只有北京的70%左右,用水量大的夏季有时连续数月无降水。但是,加州通过建立世界规模最大的调水工程体系确保了南加州的各项用水((undley,2001)。目前,该州人均用水量为美国平均水平的91%(美国地质调查局,2009)。虽然水资源问题将长期困扰加利福尼亚,但控制人口从来不是选项;加利福尼亚水计划(加利福尼亚水务局,2009)就考虑了不同情形下的人口增长,其中高方案的估计是未来40年该州人口从3800万增长到7000万。

  不断攀升的房价让许多人望房兴叹,对无数在北京奋斗的年轻人来说更是心头之痛。难道这还不是因为人多吗?我们以全国的数据来分析这点。

  与30年前比,中国的人口增长了约30%,但人均住宅面积却大了好几倍。下图是中国城市和农村、俄罗斯、阿根廷的人均住房面积数据。即使按0.72的系数将建筑面积折算成使用面积,中国城市的人均住宅面积也高于俄罗斯和阿根廷,而且增长速度更是远高于它们。因此,无论是与过去比,还是与地广人稀的俄罗斯和阿根廷相比,中国现在的人均住宅面积并不低,而且增长迅速。其实,房价居高不下本质上是发展模式、分配机制和金融政策的问题,与人口规模的关联性并不大。日本在1990年经济泡沫化以后,人口并没有急剧变化,但房价下降了三分之二以上。美国人口一直在稳步增长,但2007年次贷危机之后,房价也大幅下跌了。北京的房价之高普通人难以承受,但莫斯科的房价也不低,在2009年一度居全球第二。没有人会因为莫斯科房价高是因为俄罗斯人人口太多。统一,北京上海房价太高也与中国人口规模没有太直接的关联。

  至于入托难和上学难则是因为几十年下来,北京的城市规划和建设是在低生育率的条件下进行的。北京市总人口超过2000万,而且年轻人比例高,如果生育率达到替代水平的话,每年应该出生至少30万孩子,但在2011年仅出生12.5万孩子。相比之下,纽约市总共820万人,不到北京市的一半,但在2009年就出生了12万孩子。因此,北京的入托难和上学难绝不是因为孩子太多,而是因为长期低生育让北京与孩子相关的设施与其他国家城市相比严重不足。由于学龄人数减少,北京也曾大量裁并小学,小学数量从2000年的近2000所降至2008年的1202所。只是近年外地人口大量移入导致小学人学人数回升,才让北京在2010停止裁并学校(中国新闻网,2012)。

  总之,有关北京各种问题的很多观点都是误区,但是在把人口当成负担的一面倒的偏执观念下,这些问题几乎都被归咎于人口过多,从而掩盖了真正症结,不利于问题的有效解决。

  与其他城市相比,北京在人口观念上似乎更加极端。笔者所在公司曾有人在北京市海外学人中心询问过在北京落户的事宜,负责接待的工作人员说以前政策宽松时海外回国的每月都要办理几十个落户的,那样下去北京根本承受不了。其实,几十人只是过去10年北京每月正常流入人口的千分之一,这种所谓承受不了的说法反映的是一种把人当成洪水猛兽的观念。原则上来说,任何基于外力的控制行为不仅会损害经济效率,也会激化社会矛盾,成为政治和安全上的不稳定因素。

  实际上,正是由于大量外来人口涌入才给北京带来了活力,也让本地早期居民整体来说在工作和生活上水涨船高,更上一层楼。北京的生育率仅有0.7左右,如果没有外人人口,每过一代人,北京的人口将减少三分之二,两代人以后就只剩下原来的十分之一左右,整个城市将彻底瘫痪和衰亡。当然,由于外地人会源源不断地涌入,北京生育率再低也没有问题,但是整个中国的极低生育率在未来将导致雪崩式的人口塌陷,这种塌陷所产生的巨大窟窿谁能够填补得了?

  北京未来的规划有三种可能。

  一是适应经济的自然发展,以数千万的人口规模预测值为基础,将河北邻近地区和天津纳入规划,让北京最终成为全球首屈一指的都市圈。这么做需要开阔的视野、创新的思维和高效的执行力。虽然面临巨大的挑战,但也可能走出一条合适的道路,引领世界未来超大城市的发展方向。

  二是将大量的城市功能从北京剥离,比如将大部分中央部委和国企总部迁出北京、在财力上对接受城市进行倾斜。这样可能促进其他城市的发展,缓解北京现有基础设施的压力,对北京环境的改善也会起到一定作用。如果真如《京津冀发展报告(2013)—承载力测度与对策》所说,北京只能够承载现有人口规模的40%,那只能说明北京就不应该做首都,投到北京的大量财力就应该投到其他地区。

  三是继续现有的思路,以违反经济规律的、不切实际的人口控制目标为基础来规划北京的建设,一方面享受人口聚集所带来的经济效率提高的利益,另一方面又要把把种种问题归咎于人口太多,在基础设施的建设上永远滞后于现实需要。可以说《京津冀发展报告(2013)—承载力测度与对策》报告反映的就是这种思路。

  人是一切问题的解决者,任何把人本身当成问题的所谓研究与其说是解决问题,不如说是在为制定更不公平的,违反经济规律的政策去寻找借口。我们认为,把经费花在研究该如何解决实际问题比浪费在这种没有任何意义的所谓“承载力”的研究更有意义。

  最后需要强调的是,北京的问题并非全国的问题,北京人口聚集所带来的各种问题实际上是效率提升的代价,与全国人口总量关系甚小。纽约曼哈顿的人口密度要大于北京人口密度最大的西城区,但没有人会因为曼哈顿拥挤就想到去减少美国的人口。而且,如上篇文章所说,降低全国人口对缓解北京等大城市的困境几乎毫无助益。

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携程网联合创始人,董事局主席,斯坦福大学经济学博士
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