中国经济转折点之后的就业挑战

蔡昉 原创 | 2013-05-02 16:28 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  2012年,中国首现劳动年龄人口的减少,标志着人口红利的消失。由于潜在增长率降低,这一年低于8%的经济增长率没有造成对就业的冲击,意味着劳动力市场从二元模式逐渐转向新古典模式。相应地,就业矛盾越来越从总量问题转变为结构性和摩擦性问题。我想以农民工、城镇就业困难人员和大学毕业生为对象,来分析每个群体面临的就业困难性质,结合国际经验揭示导致劳动者脆弱性的激励根源,提出政府加大人力资本投入、创造人力资源涌流的制度环境等政策建议。

  

  图1中国的刘易斯转折区间

  

  图2城市常住劳动年龄人口年龄构成

  中国经济的转折点

  2012年对于研究劳动经济和人口问题的人来说,是非常有意义的一年。这一年最大的特点就是,多年以来经济增长速度第一次降到了8%以下。对于以往经济增长率坚持“保八”,政府的解释是,如果没有8%的经济增长速度,我们无法满足每年2400万新增就业的要求。然而,2012年,这个长期以来奉为圭臬的逻辑被打破了。虽然经济增长速度是7.8%,这一年仍然超额完成新增就业任务;城镇登记失业率4.1%,与上年持平;103个城市的公共就业服务市场上的岗位数与求职者人数比率也高于上年;实际工资水平继续上涨。工资上涨的一个附带结果是,全国有23个省、直辖市和自治区提高了最低工资标准,从提高了最低工资标准的220个城市看,名义平均提高幅度为14.4%。所有这些现象都说明,劳动力市场发生了一个根本性的变化。

  一个长期经历二元经济发展的国家,随着经济结构的变化和人均收入水平的提高,通常会跨越两个重要的转折点。第一个转折点是所谓刘易斯转折点,即出现普通劳动者的短缺和工资上涨现象。对于中国经济发展来说,这个转折点发生于2004年。从那时之后,民工荒和工资上涨从未停止。但是,这个转折点终究不意味着劳动力的绝对短缺,只有到达第二个转折点,即以人口年龄结构的实质性变化为特征的转折点之后,劳动力绝对短缺才逐渐出现。

  根据国家统计局数据,2012年,中国15-59岁劳动年龄人口首次减少345万。其实,我们在第六次人口普查的数据中就已经看到,很可能从2011年就开始了这个人口组总量的减少,预计在2011-2020年期间将绝对减少近3000万。不管怎么说,2011年或者2012年是一个非常重要的转折点,也就是说,劳动年龄人口这个劳动力的基础人口绝对减少,与此同时,人口抚养比也开始升高。这都是以往从未发生过的。在一定意义上,我们可以说,人口红利就正式开始消失了。

  在争论中国是否迎来其刘易斯转折点时,鉴于经济发展阶段具有长期特点,其变化也反映在一定的时间区段内,因此,有人建议用“刘易斯转折区间”的概念代替刘易斯转折点。这个建议是有道理的,但是也要防止把“区间”无限延伸,以致失去“转折”本来所具有的含义和内在规定性。这样看来,我们把上述两个转折点即刘易斯转折点和人口红利消失的转折点及其间隔,作为刘易斯转折区间是比较恰当的(图1),也可以说,这是中国经验对发展经济学的一个贡献。

  我们说在经济增长率低于8%的情况下没有出现就业冲击,实际上是指没有出现周期性失业现象。根据经济学理论,如果实际经济增长速度没有低于潜在增长速度的话,则不会出现周期性失业。根据估算,2012年中国潜在增长率应该为7.5%,这一年的实际增长率为7.8%,因此没有周期性失业现象发生。当然,失业现象仍然会有,但是,那主要是因为劳动者技能与劳动力市场的需要不匹配,或者人们找工作需要一个摩擦的过程所造成的失业,也就是说,自然失业总是要存在的。

  我们需要回答的是,中国经济在相继经过刘易斯转折点和人口红利消失的转折点之后,是不是就业不再成为问题了?劳动力市场长期以来已经开始偏紧,农民工短缺的现象反复出现,劳动力市场是不是可以高枕无忧呢?我觉得其实恰恰在这个时候,有更多的事情需要担忧。

  潜在的劳动力脆弱性

  如果可以有“教育过度”这样一个命题的话,其本意应该是,由于劳动力市场功能和教育质量等方面的因素,导致人力资本供给与需求之间的匹配不当,而不应该是指人力资本总量的过度。国际经验表明,因短期内的教育回报率降低,迫于社会上不恰当的压力而抑制教育发展,或者政府未能弥补人力资本回报率下降的市场失灵导致教育停滞的结果,通常是灾难性的。

  正如中国社会所普遍关注的,中国就业问题主要集中在三个群体身上:进城农民工、城镇就业困难人员和高校毕业生。我们可以从这三个群体来看结构性和摩擦性的就业困难和自然失业问题。

  目前官方的城镇就业统计主要涵盖城镇户籍人口的就业,大部分外来农民工被遗漏了。如果把农民工计算在内的话,2011年城镇就业人员总量有4.3亿,其中35%为进入城镇6个月以上的农民工。而在当年城镇新增就业人员里面,有65%是农民工。也就是说农民工已经是城镇就业的主体,未来增量将越来越大。

  从2011年看,农民工的平均受教育年限是9.6年。这个人力资本状况使他们恰好适应于第二产业的劳动密集型岗位(要求劳动者有9.1年的受教育年限),以及第三产业的劳动密集型岗位(要求9.6年的受教育年限)。但是,未来中国经济的趋势是,经济增长速度减慢而产业结构调整速度加快。按照岗位对人力资本的要求,即第二产业的资本密集型岗位10.4年,第三产业的技术密集型岗位13.3年。显而易见,农民工的受教育程度尚不足以支撑他们转向这些新岗位。

  在经历了刘易斯转折点,出现劳动力短缺现象,并且普通劳动者工资提高速度很快的情况下,20世纪80年代以后出生的新生代农民工,常常在初中毕业后就不愿意升学,高跳槽率也意味着放弃了许多在职培训的机会。更有甚者,许多农村青少年甚至未完成义务教育就急于外出打工。但是,劳动力市场的这个黄金时光并不会延续长久。那些人力资本不能适应未来劳动力市场对技能需求的农民工,就会遇到结构性失业的困扰。

  传统上,“有来有去”的劳动力迁移模式,是一种解决农民工失业的手段。但是,劳动力迁移越来越是单向的,这一手段在今后不再奏效。2011年,新生代农民工已经占到农民工的61%,他们中有33%在16岁以前生活在各级城镇而不是农村,有38%是在各级城镇上的小学。他们大多从未有务农经历,更没有回到农村务农的意愿。不仅如此,农业生产方式的变革,已经越来越依赖劳动节约型的技术变迁,农业不再是剩余劳动力的蓄水池。

  可见,防止未来农民工面对就业风险的根本办法,在于提高人力资本。鉴于农民工是一个不断被新成长劳动力所更新的群体,创造良好的制度条件和激励机制,使新成长劳动力在进入劳动力市场之前,尽可能多地接受普通教育和职业教育,应该成为政策应对的关键点。

  与农民工的情况相反,具有城镇户籍的劳动者群体,已经出现一定程度的老龄化趋势。根据第六次人口普查数据,2010年城镇常住的15-59岁劳动年龄人口中,20-29岁组的比重,外地户籍人口为35.0%,本地户籍人口为21.6%;而50-59岁组的比重,外地户籍人口为7.2%,本地户籍人口为19.3%(图2)。

  根据年龄与受教育年限之间关系的特点可知,具有城镇户口的劳动力中,有较大比例的人群,人力资本禀赋明显不足,年龄偏大、受教育程度较低,难以适应产业结构调整对技能的更高要求。这部分劳动者被识别为城镇就业困难人员,作为重点扶助的目标人群。城镇劳动者的这种人口构成,决定了总是有相对稳定的群体,经常处于结构性和摩擦性失业状态,构成劳动力市场上典型的自然失业人口。

  估算表明,2000年以来,中国城镇自然失业率大约为4.1%,与多年以来的城镇登记失业率完全一致。也就是说,本地劳动者仅仅承受结构性和摩擦性的自然失业;而农民工成为周期性失业的惟一承受者。伴随宏观经济的周期性波动,农民工返乡与民工荒反复交替出现的现象,就可以证明这个结论。

  说到城镇劳动者面对的自然失业风险,还要再次提到其人力资本构成的一个特点。由于20世纪90年代以来中国教育发展成就显着,异常迅速地增加了新成长劳动力的受教育年限,中国劳动年龄人口的人力资本分布特点相应表现为,年龄越大受教育年限越少。由于城镇劳动力年龄偏大,人力资本不足人群的比重也较大。在产业结构变化迅速的条件下,很大一部分劳动者难以符合劳动力市场对技能的要求,很容易陷入结构性失业状态。

  大学毕业生就业难,工资与低端劳动者趋同,越来越成为社会普遍关注的现象,并且成为质疑者批评高校扩招的依据。应该说,高校扩招之后所发生的变化是急剧和根本性的,人们未能充分理解和良好应对。这个根本性变化是,在极短时间里,中国进入了高等教育大众化阶段。

  一般认为,高等教育毛入学率在15%以内为精英教育阶段;在15%-50%间为高等教育大众化阶段;在50%以上为高等教育普及阶段。按照这一理论,在2002年即在扩招的第三年,中国便进入高等教育大众化阶段。在进入这样一个阶段之后,大学毕业生就业的一些特有规律性现象逐渐显现出来,认识不到其背后规律的话则会误导舆论和政策。

  劳动经济学研究表明,受教育程度越高,特别是接受过本科以上教育后,寻职者实现与劳动力市场匹配的时间就越长。也就是说,大学毕业生要找到相对理想工作花费的寻找和转换时间更长。因此,单纯用大学毕业几个月后的就业率,以及毕业生起薪水平进行判断,并不能得出关于这个群体人力资本优势的正确结论。事实上,经历较长的寻职时间并实现初次就业后,具有较高学历的劳动者仍然会处在寻职过程中。此外,较优越的人力资本条件也给予他们更多的机会获得职业发展,从而最终处于劳动力市场的有利地位。

  大学生就业难问题的产生原因是双重的。一方面,高校毕业生面临的结构性困难,虽然具有规律性,但是,仍然需要劳动力市场功能和就业政策给以帮助。另一方面,专业和课程设置不当、教学质量低等问题,无疑也加强了大学毕业生面临的结构性就业困难,给改革和调整高等教育体制提出了诸多课题。不过,这显然不能成为减缓高等教育发展速度的理由。

  人力资本积累的国际教训

  其实,如果可以有“教育过度”这样一个命题的话,其本意应该是,由于劳动力市场功能和教育质量等方面的因素,导致人力资本供给与需求之间的匹配不当,而不应该是指人力资本总量的过度。国际经验表明,因短期内的教育回报率降低,迫于社会上不恰当的压力而抑制教育发展,或者政府未能弥补人力资本回报率下降的市场失灵导致教育停滞的结果,通常是灾难性的。

  首先,我们来看深陷债务危机的南欧国家。自2000年开始,经济合作与发展组织(OECD)每隔三年在一些国家或城市进行一次主要针对高中学生的“国际学生评估项目(英文缩写为PISA)”测试,并进行地区间的比较。对于中国人来说,很多人了解并为之自豪的是,在2010年的测试中上海学生独占鳌头。但是,很少有人注意到,在历次的测试中,希腊、意大利和西班牙等国学生连续表现不佳。凑巧的是,这三个国家也是在欧债危机中最为灾难深重的国家,无一例外地表现为青年人就业率最低,失业率居高不下。

  这个测试项目的本意,是评价各国学生的学习表现,然而,既然教育的质量和效果,归根结底是一系列与教育发展相关因素的函数,我们也可以用这个测试结果间接地观察政府推动教育发展的政策力度、个人和家庭接受教育的热情,以及社会和劳动力市场上的教育激励。在西班牙也一度出现就业形势好,从而相对降低了教育回报率的情形。曾几何时,受岗位增加及工资上涨吸引,西班牙年青人提前离开学校,大多进入建筑业找到工作。这个故事是怎么结尾的呢?当危机来临,人人看到了这个国家持续存在着高达25%的青年失业率。

  其次,我们来看美国无就业复苏的根源。美国产业结构升级一度表现为劳动力市场的两极化,即对人力资本要求高的产业和对人力资本要求低的产业扩张快,而处在中间的产业处于萎缩状态,导致许多青年人不上大学甚至不上高中,形成所谓“从中学直接进入中产阶级”模式。然而,在全球化进程中,美国低端制造业在国际分工中日益丧失竞争力,实体经济相对萎缩,每一次经济衰退都会永久性地丧失一部分就业岗位,形成“无就业复苏”,那些受教育水平与产业升级不相适应的劳动者群体,则容易陷入失业和贫困状态,美国社会的收入差距也日趋扩大。

  乔布斯在去世之前,曾经安排美国总统奥巴马与湾区一些知名企业家会面。座谈中,奥巴马问乔布斯:能不能把苹果公司在中国创造的就业岗位搬回美国?乔布斯直言不讳地回答,“不可能,除非你能够给我培训出3万名称职的工程师。”他的后任迫于国内压力,也趁中国劳动力成本上升之机,2012年开始尝试在美国建厂。即便有这样的举动,他本人对此前景也并不乐观,因为他看到了问题的本质不是工资水平,而是合格的雇员。

  最后,我们来看“失去二十年”的日本。在日本赶超发达国家的过程中,高等教育曾经发展很快。但是,日本社会对于大学毕业生就业的关注和对于教育质量的批评,促使政府有意放慢了高等教育发展的速度,结果在20世纪80年代以来,高等教育与其他发达国家的距离拉大,按照日本学者的估算,就劳动年龄人口中人均接受高等教育的年限来说,日本相当于美国的水平,从1976年的45.3%下降到1990年的40.4%,回到了1965年的水平上。不无相关的是,日本在1990年人口红利消失之后,经济增长因未能转向全要素生产率驱动而陷入持续的停滞状态。例如,全要素生产率对平均劳动生产率的贡献率,从1985-1991年的37%跌落到1991-2000年的-15%,导致日本经济“失去的十年”。迄今为止,日本经济已经失去了20余年。

  中国经济在经过刘易斯转折点和人口红利消失点后,劳动力市场开始加快从二元模式向新古典模式的转型。就业总量矛盾和结构性、摩擦性矛盾并存这一现实,提出了一系列制度需求,应该成为顶层设计和综合配套整体改革的重要组成部分。

  首先,就业政策的重心应该从总量上创造就业岗位,转向帮助更广泛的劳动者群体解决结构性和摩擦性就业困难、治理顽固的自然失业现象,以及构建劳动力市场制度。未来加速的产业结构调整,会对职工技能提出更高要求,而人力资本积累不足的劳动者则很容易陷入就业困难,需要政策给予积极扶助,也需要劳动力市场制度的保护。一般来说,结构变化是创造性破坏的过程,如果以保护岗位为由妨碍这个过程,则难以实现技术进步和产业结构升级。但是,作为个人,劳动者应该得到应有保护,而这就是劳动力市场制度的功能。

  其次,加快推进户籍制度改革,解决农民工面临的劳动力市场脆弱性。农民工面临的特殊就业风险与他们在城镇就业却没有户籍身份密切相关。例如,每逢遇到宏观经济的下行,他们就要承受周期性失业;因户籍制度导致的家庭成员不能生活在同一地点,使数千万流动儿童和留守儿童的义务教育难以良好解决;缺乏就业稳定性使新生代农民工过早离开学校,也不愿意接受必要的培训。因此,推进农民工的市民化和常住人口基本公共服务全覆盖,使他们在基本社会保险、义务教育、最低生活保障和保障性住房等方面享受均等的待遇,有助于提高农民工的人力资本积累,加强对这个群体的社会保护。

  最后,通过改革教育体制,加快教育发展速度,提高教育质量和人才培养效果。这个领域改革的核心,是实现教育主管部门作为监管者职能与教育供给者职能的脱钩,消除教育领域的垄断,发挥社会办学的积极性,通过竞争提高教育质量。根据不同的教育阶段和类型,教育事业分别具有基本公共服务(义务教育)、一般公共服务(更高阶段教育如高等教育)和商业活动(培训等)等性质,应该允许多种办学方式存在和竞争。即使在作为公共服务领域的教育活动,也可以采取多样化的供给模式。例如,瑞典从上个世纪90年代开始,实行在小学、初中和高中阶段上的多元办学,并借助教育券的方式实现了自由择校,既没有失去教育的公益性,也充分发挥了民间投资积极性,还扩大了选择和竞争,大幅度提高了教育质量。

  中国经济在经过了刘易斯转折点和人口红利消失点之后,劳动力市场开始加快了从二元模式向新古典模式的转型。就业总量矛盾和结构性、摩擦性矛盾并存这一现实,提出了一系列制度需求,应该成为顶层设计和综合配套整体改革的重要组成部分。

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中国社科院人口与劳动经济研究所所长
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