在市场指引下因势利导

吴敬琏 原创 | 2013-05-25 10:35 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  造城运动的苦果

  从世纪之交开始,许多省级、副省级城市大量征用城市周边农民的土地,大拆大建,用“摊大饼”、平面扩张的方式推进城市化。

  十几年来,国内外专家反复提出中国城市化中的效率问题,可惜这些意见似乎并没有得到足够的重视,而“造城运动”却从省级、副省级城市扩散到地级乃至县级城市。全国各地超豪华的酒店宾馆、办公楼、政府大厦如雨后春笋般耸立起来。这种比拼造大城的运动造成了种种消极的后果:“摊大饼”式的“造城运动”极大地浪费土地资源;“双重二元结构”拉大了居民收入水平差距;城市间缺乏专业分工,产业的空间结构恶化,城市的运营效率降低。

  出现以上问题的原因,可以归纳为四个方面:一、土地产权制度的缺陷。在合作化以后,农民带着自己的土地“入社”,不能退出,土地所有权就转归集体所有,实际上掌握在基层政府的领导人手里,而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中,政府有权按农业产值计算的极低价格征用土地。巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对政府来说,这造就了对所谓“土地财政”的依赖。对开发商来说,价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时,造成了庞大的寻租温床,使一些与土地批租和经营有关机构的官员“前腐后继”,大案要案频发。

  二、政府职能的错位。从历史源头上说,世界上大多数国家的城市都是从“市”,也就是市场交易中心发展而来的,而中国的大多数城市却是从“城”,也就是“都”(政治中心)发展而来的。

  政府的职能本来应该是提供公共品并保证市场有效运作。在市场有效运作的条件下,城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化,政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的情况下,城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行,而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的,城市像公司,书记是它的董事长,市长是它的总经理。这样,许多官员就按照自己的意愿和自己对“城市化”的理解,运用行政权力来“经营城市”,决定城市的规模和产业结构。

  利弊权衡的问题

  三、层级制城市结构。作为市场交易中心,所有的城市本来应该是地位平等的,城市之间只有辐射范围远近之别,而没有权力大小之分,但是我国城市的结构是层级制的。城市分成不同的行政等级,有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市等等。上级城市管辖下级城市,在行政主导城市化和城市等级结构的体制下,形成了一种正反馈的机制:城市规模越大,它的行政级别就越高;反过来说,行政级别越高,支配资源的权力越大。于是就出现了一种官员行为的常规,这就是尽量运用手中的权力把自己管辖城市的规模做大,然后他们就有可能晋升到更高的行政级别并拥有更大的支配资源的权力。如果说在上世纪80年代只有个别大城市存在“摊大饼”、“造大城”的问题,现在则成为一种普遍的做法。

  四、认识上的偏差。我们做研究工作的人都有责任弄清楚这些问题。比如,城市规模是不是越大越好?城市对于工商业的发展具有集聚效应,因此,城市需要有一定的规模。另一方面,城市聚集又有某些负面效应。所以,城市规模并不是越大越好。这里有一个利弊权衡的问题。由于这种权衡,在世界各国发展的过程中自然形成了城市空间结构布局的一种趋势,这就是服务业,特别是金融业,需要设立在较大的城市里。其原因是:金融业的分支繁多,包括银行业、保险业、证券业和一整套的支持性行业,如会计师行、律师行和金融咨询机构等等,而且这些分支行业间关系密切,有必要设在同一城市里。辐射范围越大的金融中心,从业人员的数量越多,就需要设在规模越大的城市之中。纽约、伦敦等人口上千万的巨型城市都是国际金融中心。而制造业的情况不是这样。制造业的各个行业之间是通过产品发生联系的,彼此间的联系不是那么密切。权衡利弊的结果,制造业企业设立在小城市里效率可能更高。而且制造业企业设立在小城市中还有一个好处,就是既能改善城市居民的居住环境和交通条件,又能带动周边乡村的发展。研发中心的情况也与此类似,把它们建立在小城市或大城市郊区山清水秀的地方更符合研发人员的要求。

  提高效率的措施

  前几年我们在苏州调研时,有人反映,苏州有个很头疼的问题,就是留不住人。好不容易从内地招来的专业人员,呆不了多久就转到上海去了。开始时,人们对发生这种情况的解释是:相比于上海,苏州城市太小,对于向往大城市文化社交生活的年轻人缺乏吸引力。我们对这种解释有些怀疑,便进行了更深入的调研。结果发现,苏州毗邻上海,只要在交通上做些改进,居民便利地享受大城市的文化社交生活是不难做到的。问题倒是发生在专业交流方面。由于苏州产业的专业化程度不足,产业分散,相同专业人员的数量就很难达到能够共同切磋技艺和通过碰撞产生新思想的临界点。在当今技术飞速进步的时代,一个人在这样的地方呆得长了,容易在学识和技术上变得落伍,所以他会寻求一个能够和同行交流的地方,使自己的学识技术能够不断求得长进。

  面对以上形势,为了提高我国城市化的效率,我认为应当采取以下措施:一是进行地产制度改革,落实农民的土地产权。二是改革财政体制,改变层级制的城市结构。三是重新界定政府的职能。政府应当集中力量办好它应该办、但现在还没有办或没有办好的事情;做好城市规划是政府的一项重要职能,但是需要注意,政府在做规划的时候只能在市场趋势的指引下因势利导,而不能以长官意志取代市场或逆市场趋势而动。四是加强对世界各国城市化经验教训的研究,提高我们自己对城市化的科学认识水平。

个人简介
国务院发展研究中心高级研究员;中欧国际工商学(CEIBS) 核心教授;中国国际金融有限公司(CICC)首席经济学家;新加坡国立大学东亚研究所国际顾问理事会理事
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