分类改革:国企改革下一个突破口

卫祥云 转载自 《国企》杂志2013年第7期 | 2013-07-09 18:35 | 收藏 | 投票

  国企改革正向纵深发展。下一步的重要方向是对国企进行战略性定位,并进行分类监管。触及众多国企切身利益、被称为改革“深水区”的这一突破,在实际操作中应如何推进?

如果不能厘清国企的定位问题,不能厘清市场与政府的关系问题,就无法跳出国企改革现状的藩篱。分类改革的意义,也恰在于此。 

……

 

  分类办法众说不一

  既然分类意义重大,那么一百多家央企,数量庞大的地方国企,该怎么划分种类呢?

  按照邵宁的说法,国企应当分为公益性和竞争性两类。这一分类办法得到了不少人的支持。祝波善认为,一方面,这样的分类办法对企业比较公平。现在央企利润较高,大多数来自公益性质国企。而这些公益性质国企在国家经济中的地位太特殊了,是处于产业链前端的基础性行业,本身还没有建立起市场机制。对于竞争领域国企,分类改革有利于它们成为真正平等的市场竞争主体。另一方面,如果一个企业明确了自己的定位,就知道自己的着力点、发展方向。

  当然,也并非所有人都赞成这样的分类办法。中国政法大学国有资本研究中心主任刘纪鹏教授认为,公益性与竞争性两个概念对立的表述不妥。“应该是公益性和营利性两类。所谓营利性,就是指以挣钱为目标的企业。营利性国企是中国内生增长的最大动力,必须保留。”在他看来,要说成是竞争性企业,正好中了一些人的圈套。“不少人支持这样的分类方法,下一句话就是竞争性国企最终退出市场。”

  《国企》杂志注意到,刘纪鹏的这一说法并非空穴来风。国资委商业科技质量中心主任卫祥云也曾在媒体上表示,首先要将国企分为竞争性国企与非竞争性国企两大类,然后是竞争性国企的退出和非竞争性国企的改革同时进行。

  卫祥云认为,目前来看,竞争性领域国企的效率明显低于私企,不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化,重蹈“国企脱困”的覆辙。因此,应该“对于目前经营状况尚好的国企,可视具体情况暂时保留或实行股份制改革,以后择机退出,前提是“卖个好价钱”;对于目前经营不善的国企则按照原来的改革思路逐步退出。”

  实际上,公益、竞争性两分法的提议,确实存在一些不足。北京仁达方略咨询公司董事长王吉鹏表示,国企数量众多,性质复杂,到底是公益企业还是竞争型企业,不宜一刀切。“如果说国家电网是公益性质国企,但国家电网旗下还有许继电气、平高电气这样的竞争性部分;再比如中石油应该是公益性国企,但其旗下还有300多家酒店。”

  因此,在此基础上又产生了两种新的分类方法。

  张政军认为,借鉴国际经验,可将我国国有企业划分为三类:完全商业化或市场化的国有企业;商业化运营但有一定战略利益的国有企业;以产业、社会、文化、公共政策等目标为主的有特殊职能的国有企业。

中国企业研究院首席研究员李锦认为,更为科学的界定方式应该是分为四类。完全公益类,如中储粮、中盐等公司;完全盈利性,其对国家的贡献主要是以税收作为体现。另外两类介于中间。不过一类以公益为主,营利为辅,如公共交通;一类以营利为主,公益为辅。

 

  后分类时代的国企管理

  国企分类改革一旦开始,国企面貌和国资监管格局将出现怎样变化,不少人充满期待。

  首先是股权结构的变化。刘纪鹏表示,所谓的公益类国企应划归财政部管理,作为国有独资企业。“其管理者的要求,倒不妨参照公务员。”

  “分类后的市场类国企,可以积极开展集团公司层面的股权多元化改革,从而建立产权清晰而多元,管理机制灵活的现代企业制度,逐渐淡化国企身份,以混合所有制的面目出现在市场上参与充分竞争。则目前困扰国企的诸多问题必将得到彻底解决。”周放生表示。

  其次是国企治理结构。季晓南认为,不同性质的国企,治理结构应该迥然不同。“对于保障型国企的人员,可以参照公务员进行管理,公司不一定再去搞股份制改革,不一定再搞股东会和董事会,更不应该以上市为目的。对于竞争型国企,其利润考核、用人分配和薪酬体制,都应该按照市场化的标准要求。”

  再其次是国资委监管要求。刘纪鹏认为,公益性企业不宜以营利为目的。

  王志钢则提出,公益性质国企是可以有盈利目标的。“但要找一个平衡点,不能让企业单纯追求利润,损害公益,但也不能容忍国企以公益的名义降低效率。”

  因此王志钢建议,对于公益性质企业,政府应该控制它的成本摊销,要对企业账目进行严格审计,合理费用摊销,不合理费用剔除,对企业实现公益目标产生的成本实行认证。只有这样,才能防止鱼目混珠,才能不断提高经营效率和水平。同时,公益性质企业账目应该向社会公开。这样才能营造一个相对公平的氛围。“对于竞争领域的企业,在追求利润的同时,国资委也承担着引导产业发展的责任,比如节能减排,所以始终要保留一个否决权。”

  最后是国企功能。“除了部分承担国家战略任务的国企外,大多数国企应该回归企业本质。”张杰表示,国企的使命就是成为真正的市场主体,成为中国经济参与全球竞争的主力军。

  中央民族大学教授杨思远则建议,未来不管是国企改革如何分类,都不宜偏废,而是应该将“国”的角色和“企”的活力有机结合起来。

  “中国的改革,没开始做的时候会有种种争论,一旦试点成功再改革的阻力就会明显降低。”对此,宋志平提议,能否像当年进行董事会建设试点那样,选择一家或者几家央企,进行分类监管甚至综合改革的试点。他认为,改革不是口号而是行动,“挪一步就比站着强。”

  从这一层面看,不少人对广东、上海正在进行的国企分类改革寄予厚望,也对中央企业层面能否尽快涌现出国企分类改革的实际性进展充满想象。

 

个人简介
卫祥云,著名经济学家,国资委商业科技质量中心原主任,先后出版《改革的逻辑》、《国企改革新思路》、《产权的逻辑》等多部经济著作。现兼任智石经济研究院副院长、中国经济与社会发展研究中心主任。
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