上海自贸区的基础与发展方向

梅新育 原创 | 2013-08-29 09:51 | 收藏 | 投票

 

提要:上海自贸区建设包括两个层次的内容:宏观层次的产业发展和产业结构选择;微观层次的管理制度创新。在产业发展和产业结构选择方面,上海自贸区发展的基础应当是货物贸易的自由化、便利化,特别是转口贸易可望取得长足的发展。除此之外,服务贸易自由化将是该自贸区试点的重头戏,其中包括金融创新方面的先行先试。在管理制度创新方面,上海自贸区将继续我国经济特区“试验田”的功能,对我国开放经济的发展会有更上一层楼的作用。

 

上海自贸区的建设内容

 

从提出到国务院正式批准,中国(上海)自由贸易试验区(下文简称“上海自贸区”)在国内外市场上和舆论界引起了广泛的关注,直至正式批准时过数日,上海自贸区概念股依然是股市热点,上海本地股连续走强。上海自贸区获批落地无疑是上海市乃至全国开放经济发展中的一件大事,从1972年尼克松访华并取消对华全面贸易禁运后我国政府开始研究海外保税区、出口加工区等经济特区发展经验,到设立深圳等经济特区,到浦东开发开放,再到批准设立上海自贸区,中国经济特区建设至此达到了新高峰,甚至可以说是经济特区“终极版”。决定设立这个中国大陆迄今开放程度最高的经济特区,意味着中央决策层对上海的期望定位不仅仅是“中国的上海”,而且是“东亚的上海”,乃至“世界的上海”。

 

那么,上海自贸区的建设内容是什么?上海自贸区建设包括两个层次的内容:宏观层次的产业发展和产业结构选择;微观层次的管理制度创新。在产业发展和产业结构选择方面,上海自贸区发展的基础应当是货物贸易的自由化、便利化,特别是转口贸易可望取得长足的发展。除此之外,服务贸易自由化将是该自贸区试点的重头戏,其中包括金融创新方面的先行先试,特别是离岸金融业务可望获得巨大发展。

 

在管理制度创新方面,上海自贸区将继续我国经济特区“试验田”的功能,对我国开放经济的发展会有更上一层楼的作用。这个自贸区在深化改革、加快政府职能转变、探索投资管理模式创新、减少和消除过度管制、扩大服务业开放、加快转变贸易发展方式、深化金融领域开放创新、建立与试验区相适应的监管制度及环境等方面的经验,将会有秩序向全国推广。特别重要的一点是,尽管外界普遍将上海自贸区称作“再造一个香港”,而且上海需要继续向香港学习的地方确实还不少,但我们现在与当年单纯“与国际惯例接轨”的时候不同,这个自贸区在探索中完全有可能提供成为国际模板的做法,这一点有可能成为其超越香港的地方。

 

立足发展基础与成败关键

 

中央宣布上海自贸区构想之后,尽管内地财经媒体上的评论多数集中在对其服务贸易、金融业发展方面的想象,但实际上,上海自由贸易试验区立足发展的基础、最大的优势、成败的关键,在于货物贸易的转口贸易发展。

 

从地理范围来看,这个总面积28.78平方公里的试验区包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4块区域,这4块区域本身就是为货物贸易发展而设立的海关特殊监管区域。如果上海自贸区一开始就是立足于服务贸易和金融业,完全不必设在这4块远离市中心的区域,而是应该直接设在市中心地带。

 

立足于货物贸易发展又是上海自由贸易试验区相对于世界上其他大多数自由港、自贸区和离岸金融中心的优势所在。对于中国这样一个13亿人口的大国而言,单纯的没有实业基础的离岸金融中心模式并无太大正面意义,它能够给一小撮律师、金融家创造超高收入,却不能给大众带来足够多的体面收入和就业机会;能够带动实体经济部门发展、提高实体经济部门效益的自由港、自由贸易区更有用。上海立足于货物贸易发展的优势又很突出:从贸易规模来看,中国已经连续数年蝉联世界第一贸易大国和世界第一制造业大国,仅上海一市,按进出口商品境内目的地/货源地统计进出口贸易额,2012年就达到4341亿美元,超过全世界大多数国家,比2833万人口、33万平方公里国土的马来西亚外贸总额还高,而马来西亚是当年世界第18大出口国、第19大进口国。

 

同时,上海本地制造业相当发达,远胜香港;再加上上海南北两翼的苏、浙两省都是制造业发达的省份,腹地的安徽、江西、两湖、川、渝等省市制造业和对外贸易也在快速发展,足以为上海货物贸易发展提供长久支持。

 

在货物贸易中,转口贸易又是上海自贸区成败的关键。尽管“购买廉价奢侈品”之类进口贸易机遇在媒体上更能吸引作为消费者的普通读者的“眼球”,但这类零售业规模远远不能与大宗货物的转口贸易相比。

 

论外贸依存度,上海和沿海的广东、江苏、浙江已经相当高,在全国所有省级政区中,上海外贸依存度仅次于香港特区。

 

上海贸易依存度超过100%,对于逾千万人口的经济体而言,做到这一点非常难得,但与中国香港和新加坡相比,上海的贸易依存度又有一定差距。在贸易依存度已经这样高的基础上,上海货物贸易如何才能更上层楼?关键在于转口贸易。

 

以香港特区为例。2011年,香港特区进口、港产品出口、转口合计71019亿港元,当年香港GDP18231亿港元,进出口依存度390%,但上述数据中仅转口就有32716亿港元,占外贸总额的46%,剔除转口后的进出口依存度为210%。上海上述外贸数据全部是按照进出口商品境内目的地/货源地统计的,如果上海转口贸易也能达到香港的比例,那么贸易依存度可望翻一番。正是着眼于发展转口贸易,外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区的海关特殊监管体系基本上可以现成用来发挥作用。

 

从全国范畴考察,上海自贸区转口贸易的发展将进而给其两翼和长江沿岸的港口开辟新的发展空间,并带动该区域发达的出口加工业升级。

 

前途广大的离岸金融业务

 

在金融领域开放创新方面,离岸金融业务可望成为上海自贸区发展较大的领域,而上海离岸金融业务的发展,又可望与人民币国际化等相辅相成,相互促进。因为原来国际市场参与者一般都是把美元、瑞士法郎等资产作为国际金融市场避风港,随着中国实力上升,随着中国宏观经济稳定性和政治稳定性的优势日益凸显,人民币资产很有希望成为国际金融市场新的避风港资产,我们要积极探索、争取,离岸金融业务就可以为境内居民和境外非居民的相关需求提供服务。如果说原来境外非居民投资人民币避风港资产多数是选择直接投资形式,那么随着中国金融市场的发展及其开放,投向中国金融资产避风港的非居民将越来越多。

 

上海自贸区离岸金融业务向国内外所有个人和机构开放提供服务,就中短期而言,除了国内居民、机构和海外华人华资之外,新兴市场将是最大的客户来源地。因为迄今新兴市场对人民币作为储备资产和贸易计价结算货币的接受程度远远高于西方国家,而且初级产品行情下行和西方主要中央银行退出宽松货币政策正在触发新兴市场危机,未来10-20年间,经济风险与萧条又将放大,或引爆新兴市场本已存在的众多社会不稳定因素。在这样的乱世中,中国的稳定将对新兴市场资本产生强大吸引力。

 

在上述新兴市场参与者中,阿拉伯投资者可望占有重要地位。这一方面是因为阿拉伯世界已经积累了相当大的一笔石油资本,而且主要阿拉伯富国主权财富基金这些年已经通过参股在华直接投资项目、购入中国债券等形式开始探路中国市场;另一方面是因为在未来10-20年的新兴市场动荡中,非洲、拉美和中东伊斯兰国家将是主要风险区。

 

现有离岸金融中心分为内外混合型、内外分离型和避税港型三种。在内外混合型离岸金融中心,离岸金融业务与国内金融业务不分离,资本流动高度自由化,通常是自然形成的,其典型为伦敦、中国香港,前者充当世界资本市场中心长达数百年,后者则有长期充当华侨资产管理中心的历史。在内外分离型离岸金融中心,离岸金融业务与国内金融业务分离,监管当局对非居民交易给予税收优惠,对境外流入资金不实行国内的税制、利率管制和存款准备金制度,但非居民交易必须与国内账户严格分离,禁止非居民经营在岸业务和国内业务,一般是所在国政府专门为非居民交易而人为创设的,其典型为新加坡、纽约、巴林、东京、纳闽(马来西亚)、曼谷等。避税港型离岸金融中心拥有大批注册金融机构和公司,这些公司通常称作离岸公司或国际商业公司,但这些机构通常并不在这里设立实体,实际业务都在母国进行,只是通过注册的机构在账簿上进行境内和境外交易,以求享受该地区的税收优惠,其典型是加勒比海的英属维尔京群岛、巴哈马、开曼、百慕大,南太平洋的瑙鲁、西萨摩亚,英吉利海峡上的海峡群岛,以及地中海上的塞浦路斯岛。上海的离岸金融业务总体上属于内外分离型,但在上海自贸区内局部可以是内外混合型。

 

管理制度创新是成败枢纽

 

微观层次的管理制度创新既是上海自贸区成败的枢纽,又是推而广之示范全国的试验。不管是在该区域内实行“负面清单”管理,还是暂停实施某些法律法规,所有这些具体措施都指向简政放权、减少和消除过度管制的方向,其目的在于避免和消除政府部门的惰性,激发经济活力,降低经济运行成本,避免陷入过度管制的误区。在我国综合实力已经不同以往、抵抗经济变动冲击的能力大大增强的基础上,我们已经具备了条件减少直接管制而更多采用间接管理。在高喊“法治”的当下,减少各种管制尤其值得注意,不管这些管制是以“法律”的形式还是以行政指令的形式出现。在这方面,美国和欧洲给我们提供了很多教训,而且他们在很大程度上已经无法自拔:不少人认为上海自贸区建设有助于对接TPP,但我对此不是很赞成。由于美欧律师数量比我们多得多,而且现行国际经济法规体系就是他们主导建立的,所以他们比我们更有积极性主动提出这样那样的新的区域经济一体化方案,提出新的国际贸易规则方案,发起国际贸易争端,毕竟他们都需要创造工作业绩。问题是,这样做对整个社会、整个经济的成本和效率影响如何?我很怀疑。正是基于这一研究认识,我认为,对这类美国发起的区域经济一体化组织,应该应对,但不宜太沉迷、太亦步亦趋。

 

上海自贸区成立,其他省市怎么办?我认为,对于全国绝大多数省区而言,更现实的做法是对接上海自贸区,而不是追求类似的政策。

 

(作者系商务部研究院研究员)

个人简介
国家商务部国际贸易经济合作研究院副研究员,北京邮电大学兼职客座教授
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