地方政府、企业和中国的制度创新

郑永年 原创 | 2013-09-13 11:30 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  从中国改革开放以来的经验看,制度创新的主体包括地方政府、企业和社会。在今天各方面的改革都遇到极大阻力的情况下,如何赋权这三大主体继续承担体制创新的责任呢?这里先讨论地方政府和企业的作用。

  地方政府指的是省政府以下的所有地方政府,包括省、直辖市、计划单列市、地级市、县级市和乡镇政府。这些层级政府的体制创新能力很不一样。经验地看,省和县这两级最为重要,最具 有动力。近年来,广东、浙江和江苏等省都在做体制创新的实践,在各方面做出了出色的成绩。例如,广东包括经济上的产业升级、以分权社会为主线的社会管理的全方位体制创新。江苏的 党内民主实践。浙江的省管县制度。其中,县一级的改革最为现实,广东的顺德、南海、珠海等地方的改革充满着无限的动力。即使是政治上具有很大争议的重庆,其城市化也可以视为是一种体制创新。

  地方创新具有很大的动力机制。有两个因素推动着地方政府去创新。首先是政治上的动机,即升级考核。现在地方官员之间充满着竞争,要有竞争力,他们必须有所作为。第二,地方的一线 政府,尤其是县级政府,要直接面对社会经济问题。它们不能像中间层政府例如地区级政府,可以不用直接面对问题或者可以回避问题。在老制度和老方法解决不了问题的时候,一线政府官 员必须寻找新制度和新方法。

  但是,如果与1980年代作比较,今天地方政府的创新能力在下降,并且下降得很快。主要原因在于现在的顶层能力的下降,也就是顶层防止和减少中央官僚机构,对地方制度创新进行阻碍甚 至否定的能力。1980年代,地方充满创新动力,这和当时中央顶层强人政治有密切的关系。当时是以邓小平为中心的改革者,一方面大力提倡和鼓励地方创新,通过分权给予地方巨大的制度 创新空间,另一方面也有能力给于地方创新有效的政治保护。对地方创新,当时中央高层也有不同的看法和争论,但每次争论之后,地方创新总是受到肯定。

  现在的情况很不相同了。顶层对地方创新鼓励不足,支持不足,更不能保护地方创新。1990年代中期之后,在中央地方关系上,总体的趋势是越来越集权。集权不是顶层的集权,而是中央官 僚机构的集权。中央官僚集权制度,对地方创新很不利。实际上,地方上越来越多的创新,往往被中央官僚机构(而非顶层)所否决。现在中央官僚机构和地方政府之间,实际上存在着互相 “否决”的局面。地方上的创新经常被中央官僚机构名正言顺地否决,而中央官僚结构的一些政策,地方政府也想方设法地不执行,实际上也是“否决”。

  现在的中央政策多出自中央官僚机构,但很多这样的政策,实际上不符合地方实际情况。地方政府的抵制并不难理解。地方创新不行,但也不想执行不符合地方需要的政策,那地方官员在做 什么?很多地方官员都在疲于奔命,做一些中央硬性规定必须做到的事情,例如维稳、防止老百姓上访等等。尽管地方官员做得很辛苦,但实际上的情况则是越来越糟糕。如果让地方政府进 行创新,情况就不会发展到这一步。现在地方政府官员面临两大矛盾。其一是和社会的矛盾,他们必须执行上级的政策,得罪社会;其二,政策很难执行下去,他们又要得罪上级。

  地方政府被“妖魔化”

  在很大程度上,一线地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中,中央政府是好的,地方政府是坏的;在中央政府眼中,老百姓是好的,问题就出在地方官员。这里,无论是中央政府 还是老百姓,没有人去追求问题的根源在哪里?这种认知很可能是假性的。地方一线政府和官员必须直面社会层面的问题,要管理和控制这些问题,他们不得不和老百姓发生冲突。而中央官 府则远离民众,不用直接处理社会层面的问题。老百姓对地方政府和中央政府的感知当然有不同。尤其是现在很多硬性的政策,都是由远离社会的中央官僚机构所制订,很少考量到社会层面 的可行性。地方政府在硬性执行过程中,和社会的冲突变得不可避免。

  在这样的情况下,无论是中央与地方之间的矛盾,还是地方政府和社会之间的矛盾,都在加速激化。很显然,这种局面很难持续下去。怎么办?还是要回到鼓励和保护地方体制创新和改革的 道路。有两个问题特别突出。第一个问题就是中央顶层要减少和防止中央官僚机构,对地方体制创新的扼杀。第二,要推动地方政府层面的改革,尤其是地级市和其所管辖的县或县级市关系 的改革。在很多方面,地级市已经成为县政改革的阻力。要克服来自地级市的阻力,可以对地级市进行重点改革。在现行体制内,地级市具有立法权,可以通过地方立法,有效推进地级市本 身的改革。也可以全面推广省管县制度。省管县制度现在只陷于经济财政方面,但实际上这个制度可以推广到包括人事干部等方方面面,这个可以切断地级市对县政的干预。计划单列市和直 辖市也可以采用类似的改革方法。恢复和赋权省、县两级政府的制度创新空间和能力,可以为改革创造巨大的动力,也是突破现行中央地方关系僵局的关键。

  企业是体制创新的又一主体。1980年代和1990年代的改革方法,就是在国有企业既得利益之外,赋予非国有部门体制创新的空间和能力。非国有部门的发展,最终导致了1990年代中期之后“ 抓大放小”的国有企业体制改革。如果没有那一波国有企业改革,很难想象国有企业可以从1990年代初的大面积亏损转型成为盈利,或者从计划经济的管理模式,转型成为市场导向型的管理 模式。

  不过,正如近年来社会层面的抱怨所显示的,国有企业今天再次成为了进一步改革的阻力。作为庞大的既得利益集团,国有部门依靠权力和垄断来盈利,不仅阻碍着市场经济体制的进一步发 展,而且通过继续的扩张,急速地挤占着非国有部门的经济空间。这是中国国民经济结构严重失衡的其中一大根源。

  如何改革?邓小平的思路仍然非常有效。对国有企业和国有银行部门这些庞大的既得利益要进行改革,但任何激进的改革不太现实。对国有企业进行进一步市场化、限制垄断、退出一些竞争 性行业等改革非常必要,也是有可能的。但要对这些部门实行无论是自由派所提倡的私有化改革,还是左派所提倡的进一步扩大和强化国有部门,不仅在政治上不可行,从经济上说更会使得 经济结构失衡加剧,促使中国陷入中等收入陷阱。

  有效的做法,便是中央政府再一次进行企业体制创新,再一次鼓励和支持非国有部门的发展,通过非国有部门新利益的培养,重回经济结构的平衡。等到非国有部门壮大起来,再对国有部门 进行改革。

  要扶持非国有部门,中央政府能够做什么?在邓小平时代,主要是分权。当时,中央政府不富裕,不能给非国有部们很大的财政支持,中央政府所能给的就是政策。现在的情况不同了,中央 政府不仅要继续分权,而且更要(财政上)赋权给非国有部门。就是说,中央政府要从财政税收和金融等方面,为非国有部门的制度创新创造制度条件。在这些领域,中央政府尤其是顶层掌 握着实质性的权力,可以超越既得利益的制约。

  财税政策支持中小私有企业

  中国目前的税制结构,非常不利于非国有部门的体制创新。目前的税制是有利于国有企业和大型企业,不利于中小型、微型企业。税制的改革要改变这个局面,对中小型和微型企业实行优惠 的税收政策。通过财政税收政策来支持中小企业和微型企业的发展,有助于产生重大的积极效果。

  首先有助于企业的创新。从世界经济的历史和实践来看,大多数技术创新来自于中小企业。在西方,现在所有的大企业都是从中小企业发展而来。在经济领域,并不是企业越大,创新能力越 高。企业越大,可以投入更多的资源来进行创新。但更多的投入,和创新的效率并不成正比。中小企业较之大型企业面临更强的竞争环境,因此具有更强的创新精神。在经验层面,中小企业 的创新要比大企业更有效。因此,西方各国都制订反垄断法,其背后的理性就是:企业做大了,就会倾向于通过垄断来盈利,从而扼杀竞争,扼杀企业的创新。很多人早就意识到,中国国有 企业的创新能力的低下。要改变这种情况,必须花大力气支持中小型企业,培植它们的创新能力。

  其次有助于经济结构的调整。中国内部经济结构失衡,主要表现在国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的不平衡。这些不平衡,和本世纪以来尤其是 2008年以来国有部门的大扩张有关。国有企业大肆侵入本来由民营企业所占据的空间,导致了民营企业空间的萎缩,而中国的民营企业主要是中小型企业和微型企业。通过财政税收扶持中小 型和微型企业,就是调整国民经济结构。

  中央政府也可以通过金融体制领域的改革,来赋权企业的体制创新。要实现这个目标,中央政府有两个方面的改革可以考量。首先是限制国有银行业的垄断。国家在银行业的垄断地位,在今 后相当长的历史时期内很难改变。但国家在银行业的垄断地位,并不等于个别银行的垄断。可以对银行业进行改制,引入市场化和引入竞争机制。现在银行业的巨额利润是其垄断的产物。银 行业的市场化程度极其低下,竞争更是谈不上。

  更重要的是,金融业也必须向民间开放,大力鼓励和促进民间金融机构的建立和发展。现在国有银行的服务对象是国有企业。这些年中央政府也一直在强调国有银行要支持中小企业,但并没 有什么结果。这是制度设计的原因。要国有大型银行去支持中小企业并不符合经济逻辑,因为国有银行根本不会有任何经济上的动机去支持中小企业,更不用说是微型企业了。如果用行政甚 至政治的方法,强制国有银行去这样做,失败的可能性远远大于成功的可能性。唯一的办法就是容许民间金融机构的产生和发展。实际上,非正式的民间融资渠道和制度一直存在着,只不过 是处于非法状态。只要有这个需求,这种非正式的渠道和制度都一直会存在下去。但因为缺少政府的监管,这些非正式的渠道和制度经常导致严重的问题,演变成社会的不稳定因素。

  对政府来说,一是要容许民间金融机构的产生和发展,二要加紧对民间金融机构的监管。民间金融机构的发展,同时又能在资本市场上加强竞争,降低企业融资成本,提高效率。只有民间金 融机构发展起来了,中小型和微型企业的发展才有希望。而只有中小型和微型企业发展起来了,社会结构才会有改善的希望。

个人简介
浙江人,英国诺丁汉大学中国政治研究所所长,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,《中国》季刊主编,1997年到2006年担任过香港《信报》的专栏作家,2004年开始在新加坡《联合早报》撰写专栏。1985年和1988,分别从北京大学获得…
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