金融观察：金融监管改革的核心要素

　　阿代尔•特纳勋爵（Lord Adair Turner），英国金融服务管理局（Financial Services Authority）前主席，现为伦敦经济学院和伦敦城市大学卡斯商学院的客座教授、新经济思维研究所(INET)高级研究员。2012年阿代尔•特纳入选Bloomberg Market第二届年度“全球金融50大最具影响力人物”。阿代尔•特纳曾于2000～2006年任美林证券欧洲副总裁；2007年担任英国经济和社会研究委员会主席及著名智库海外发展研究所委员会主席；2008年担任英国气候变化委员会主席；2008年9月，在雷曼兄弟公司倒闭后的第五天,“临危受命”担任英国金融服务管理局主席，该机构是英国金融市场的统一监管机构，2013年3月卸任。

　　记者：感谢您接受《中国金融》杂志采访。您怎样看待全球的经济形势？您认为，当前经济复苏最大的障碍是什么？

　　阿代尔•特纳：我认为，目前全球经济仍在国际金融危机的余波中挣扎，最突出的一个问题就是债务积压(debt overhang)，即国家的债务超越了未来的偿还能力。

　　危机前，过度的信贷增长导致了公共和私人部门的高水平负债。2008年国际金融危机爆发后，很明显，需要先让金融体系恢复健康，特别是银行体系，这样才能为经济发展提供支持。我们看到，世界各国都在推行金融监管改革，如提高资本充足率标准、明确流动性指标、制定金融衍生品的新规则、加强信息披露等。这些措施使得金融体系更加健康，也使得再次发生危机的可能性降低。

　　但是，我认为还有一个问题没有得到解决，那就是，政府部门仍有高水平的负债。事实上，金融危机之后各项改革措施只是把杠杆从私人部门转移到了政府部门，而不是真正的“去杠杆”。例如，日本政府目前就面临一个巨大的难题——债务问题。我认为，日本的债务难以实现真正意义上的偿还，预计这些债务要么永远留在资产负债表上，要么被重组。在欧洲，西班牙、意大利等国家也都面临着严峻的债务问题。我预计欧元区经济未来一个时期将一直低速增长，并保持较低的通胀率。欧元区的利率至少在5年内将保持接近于零利率的水平，日本也是如此。相比之下，美国、英国出现了更多的复苏信号。但是，比起前几次衰退后的复苏，本轮国际金融危机后，美国的经济复苏还是比较缓慢的。英国的经济复苏则非常不稳定，因为当前的复苏主要基于房地产价格的上涨、借贷活动收益的上涨，与此同时仍存在大额的经常项目赤字。

　　因此，我判断，日本和欧元区仍在债务泥潭中挣扎，还将在多年内保持零利率政策；美国的复苏将非常缓慢；英国现在的复苏势头不错，但是很不均衡。在这样一幅经济画面的背后，主导因素仍是债务问题。

　　记者：我们了解到，国际金融危机以来，英国对金融监管架构进行了大刀阔斧的改革，您认为这一改革的核心要素有哪些，取得了怎样的效果？

　　阿代尔•特纳：英国金融监管改革的核心要素与国际金融监管改革的总方向是一致的，包括要求银行提高资本充足率水平、加强流动性管理，以及对交易业务计提更高的资本，这些监管改革都是依照BaselⅢ的要求逐步推行的，属于国际上达成一致意见的改革措施。

　　同时，英国也根据自身的情况推行了一些独有的金融改革，其中一项我们称之为维克斯（Vickers）报告，是约翰•维克斯（John Vickers）提出的，要求银行必须严格区分零售银行（retail banking）和批发银行（wholesale banking），进行内部隔离（ring-fencing，即“栅栏”原则）。我认为这项改革的有效之处在于，如果只是高风险的批发银行业务出现了问题，监管部门将较容易进行处置，因为银行的零售业务不受影响，可以继续运转。

　　英国金融监管改革的另一核心部分是监管架构的变革。2010年7月26日，英国政府宣布将在英国中央银行下设立一个权力强大的委员会——金融政策委员会（FPC），承担宏观审慎管理职责，该委员会的职能主要是指出金融体系中出现的失衡、风险及其他问题，并采取果断行动来解决这些问题，以保护整体经济。金融服务局（FSA）则被分拆为两部分：一是成立金融市场行为监管局（FCA），主要履行债券市场、股票市场以及与金融行为相关的监管职责，包括消费者保护，处置市场滥用（market abuse）、内幕交易等。二是在英格兰银行下设审慎监管局（PRA），履行微观审慎监管职能，负责对存款类机构、投资银行和保险公司等金融机构进行审慎监管。其所以进行这样的改革，有多方面动因，甚至包括政治上的需要（2010年5月，英国政权更迭，布朗政府下台，卡梅伦政府上台。由于FSA是由英国前首相戈登•布朗主张设立的，国际金融危机后，新的当政者将危机归咎于之前的监管机构设置，因此提出一系列改革金融监管体制的主张。2010年7月，英国财政部公布了《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定性》。该报告的主要内容为将宏观审慎与微观审慎监管职能合并到英格兰银行，撤销英国金融服务管理局等——编者注）。不过，不好的动因有时也会导致好的结果。当然，最主要的动因还在于加强审慎监管。改革后，英格兰银行集货币政策制定执行、宏观审慎管理、微观审慎监管等职能于一身，能够及时了解金融体系的发展状况，有效防范系统性风险。尽管我曾经担任FSA的主席，但是我一直支持这一监管模式的变革。

　　记者：很多国家在深刻反思金融危机的同时，对本国的金融监管进行了改革，方案也不尽相同，比如英国“栅栏”原则、美国的沃尔克法则等，您怎样评价这些改革的成效？对于解决“大而不倒”的难题您有何建议？

　　阿代尔•特纳：金融危机后，国际上存在三种“分离”监管模式，对应的分别是美国的沃尔克（Volcker）报告、英国的维克斯（Vickers）报告、欧盟的利卡宁（Liikanen）报告。这三个报告提出了对金融体系进行“切分”管理的不同方案。美国的“沃尔克法则”要求银行将自营交易与商业银行业务分离，禁止银行利用参加联邦存款保险的存款进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金。英国维克斯委员会的“栅栏”原则要求零售银行被隔离，真正独立于母银行的其他部门，不能有非欧洲经济区的分支机构。欧盟的利卡宁报告则建议，如果交易资产规模超过了1000亿欧元，或者交易账簿的规模相当于其总资产的15%～25%，那么欧洲银行业需要将交易业务进行隔离。

　　这三种方案很难说哪种更好。我个人认为，相比之下，英国和欧盟的方案虽然有很多不同点，但主要都是基于“栅栏”原则，将银行集团的高风险业务与低风险的零售银行隔离，这样更加有助于政府化解大型银行集团出现的危机。

　　不过，我认为，要真正解决“大而不倒”问题，还应在大型银行资本充足率达到监管标准的基础上，要求其持有自救安排债务工具（bail-inable debt），在银行陷入困境（如需要资本重组）时，这种债务工具可以转换为股份或予以核销。关于这种债务工具的持有水平，国际上还没有达成一致意见。我认为，相对于大型银行10%的资本充足率，自救安排债务工具的持有量应该同样达到10%。需要说明的是，自救安排债务工具不能由银行交叉持有，即投资者应为非银行机构。否则，当一家银行出现困境后，自救安排债务工具转为股权，会直接影响到持有该工具的其他银行。

　　记者：影子银行是近年来国际普遍关注的问题。如何界定影子银行的概念及进行有效监管，各国并不一致。对此，您怎么看？

　　阿代尔•特纳：影子银行是一种能够创造信用、实现期限转换、高杠杆的信用中介机构（credit intermediary）。有些非银行金融机构可能同样是信用中介，但不发挥类似银行的作用，也就不是影子银行。例如，养老金和保险机构购买大量债券并持有很长时间，它们也是信用中介，但是不能被称为影子银行。事实上，这样的信用中介越多，金融体系就越稳定。但是，当非银行机构在正式的银行体系之外像银行一样创造信用，就出现问题了。在影子银行体系中，即多个不同的金融机构，包括投资银行、对冲基金、私募股权基金、结构性投资载体等，存在极其复杂的交易关系。在这个类似银行的体系中，同样存在“贷款方”“存款方”，但两者之间不是简单的借贷关系，涉及发行、抵押、回购等多个环节，同时形成了高杠杆。根据金融稳定理事会（FSB）的定义，影子银行具有以下几个特点：在银行体系之外（或部分在银行体系之外）且不受监管，具有信用转换、期限转换功能，杠杆率较高。

　　鉴于影子银行体系的风险隐患，我建议加强对影子银行链条上各个环节的监管，如对参与机构提出适当的资本金要求，明确最低的担保要求，限制风险敞口。应加强对货币市场基金的监管，如果其提供产品的功能等同于短期存款，则在监管上也应有类似银行的资本金约束和流动性约束。近年来，国际组织和各国政府都陆续出台了一系列强化影子银行监管的改革措施。关键的问题是，影子银行的范畴将不断发生变化。无论监管怎样变革，影子银行的运作方式必将随之创新。因此，对影子银行的定义和监管没有终点。

　　记者：不同于英国，中国现行的金融监管体制属于比较典型的分业监管。国际金融危机后，中国国内也出现了应转向综合性监管的观点。请问您对于金融监管模式的选择有怎样的看法？

　　阿代尔•特纳：我认为世界上并不存在所谓的最优监管模式。针对英国的情况，刚才我提到，我很支持危机后的英国金融监管改革，其中就包括将审慎监管职能归于中央银行这一重大体制变革。英国金融监管改革的重点之一是在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），承担防范和化解系统性风险等宏观审慎管理职责。FPC与货币政策委员会（MPC）并列运行，由英格兰银行行长任委员会主席，坚持公开、透明原则，并引入外部成员，会议纪要对外公开发布，与MPC的运行机制相似。就在今年6月下旬，我参与了该委员会的会议，主要议题是关于对银行抵押贷款规模与经营收入的比率设定上限的问题，争论非常激烈。这项监管体制的创新是非常有价值的，能够有效支持经济发展、防范和化解系统性风险。

　　当然，中国不一定采取和英国一样的做法，应该结合实际情况，着力提高监管的有效性。事实表明，世界各国的金融监管体制与发生金融危机的概率并不存在必然关系。尽管选择何种监管体制对一国金融体系的发展很重要，但这比起前面提到的资本监管、自救安排、影子银行监管等，显然并不是最重要的问题。金融监管具体“做什么”，比“由谁来做”更加重要。事实上，在很多国家，政治家对于金融监管体制的选择更加关注。

　　记者：您在《危机后的经济学：目标与手段》这本著作中提出，将长期经济增速作为主导政策目标并不一定能提高人们的福祉。这应该怎样理解？

　　阿代尔•特纳：当一国经济发展到一定阶段时，比如说人均GDP超过15000～20000美元（英国经济30年前就达到了这个水平），尽管人们生活更加富裕，但是没有证据表明人们感觉更好。福利、生活满意度与人均GDP呈现为一种边际效用递减的关系。在经济不发达时期，经济增长为人们提供了足够的食物、住房、交通工具等；随着经济增长到一定程度，温饱不再成为问题，另外的一些问题如环境质量、生活质量则显得更加重要。

　　很多国家仍普遍存在三个假定：市场有助于促进GDP增长；GDP的增长会使得社会福祉和个人福利得到改善；显著的不平等是可以接受的，因为在一定程度上它有助于激发企业的进取心，获得竞争的成功，促进生产力增长，提高人均国民生产总值。然而，一个问题却变得越来越不明晰了，即一旦平均收入水平已经达到富裕发达国家的水平，人均国民生产总值与人民的平均幸福或福利水平之间是否仍具有密切的联系。

　　长期经济增长是否应该作为富裕的发达国家至高无上的政策目标，这一点尚不明确，因为我们无法确定经济增长是否必定会促进人类福利、幸福和效用的提高，也无法确定经济增长是否无论如何都应该成为我们的最终目标。经济增长未必有助于促进福祉提高的众多原因之一是，不平等可能会对人类幸福产生相当重要的影响，而由不平等带来的问题也无法通过经济增长来消除。

　　中国的情况也是如此。30多年来的改革开放使得中国经济取得了极大的成就，中国也一直将经济增长作为主要的发展目标，但是当经济发展进入新阶段，污染治理、人们的幸福感等也要成为新的发展目标。

　　记者：的确如此，中国政府也提出全面协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。单独就经济发展来说，根据您的观察，中国经济目前面临的最主要的风险是什么？

　　阿代尔•特纳：如果中国仅是持续追求经济的高增长，维持房地产领域巨额的投资，而不是加大新技术方面的投入，那么经济将出现很严重的问题。中国经济存在的最主要风险是，过度依赖于基础设施和房地产投资来拉动经济，而这是不可持续的。

　　当然，中国不同于发达经济体，它尚未完成城市化进程，仍需要推进对房地产和基础设施领域的进一步投资。但是，有些投资是失当的，如一些城市不考虑居住人口的实际需求，盲目加大投资建设。同时，中国目前的金融体系以银行信贷为主，用信贷去支撑投资，投资越大，经济就越脆弱。

　　中国政府需要维持艰难的平衡。一方面，政府发布了深入推进改革的决定，包括推进经济发展方式转变、土地制度改革、完善金融市场体系、开放性经济建设等。我认为这个决定非常正确。而另一方面，当经济增速放缓时，政府倾向于再次通过加大投资、推进城镇化来拉动经济。这一点也是可以理解的，因为中国在过去五年为应对国际金融危机采取的一揽子刺激政策，现在来看是必要的，对中国经济保持稳健增长也是非常有效的。但是，如果当前再一次推行大规模的刺激政策，重走五年前的老路，中国经济或将会出现巨大的风险。■