重新界定产权的逻辑

卫祥云 原创 | 2014-04-03 12:25 | 收藏 | 投票 编辑推荐

 产权的逻辑

卫祥云

著名经济学家周其仁教授在哥伦比亚大学发表演讲时指出,中国改革开放的历史就是“一部产权改革的历史”和“正在进行的产权改革的过程”。

十八届三中全会的召开,是中国改革开放的又一里程碑事件。全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),国有企业改革和农村土地制度改革成为全面深化改革的难点和热点,同时也是改革的重中之重,牵一发而动全身,均与产权改革的逻辑密切相关。

三中全会《决定》还再次重申和强调要加快混合所有制的改革。混合所有制的再次提出和倡导,引发了理论界、实业界和各种民间智库的广泛议论,其中不乏巨大的争议。

论及混合所有制的好处,全国两会期间,有位经济学家站在国有资本和国有企业立场上的观点解读令人深思。其大谈特谈的国有资本在股权分散的情况下可以一千万元控股四千万元的说法,实际上对各种所有制都适用,而非国有资本的专利。这种解读如果出自他人尚好理解,因为其他行业的人未必都具备经济学常识,但此言论的发声者是开创中国股份制改革的第一人。在讨论经济问题时,普及基本常识是何等重要和必要。关于这方面的解读,中国石化董事长傅成玉的回答令人信服:“民营企业参股中石化没有所谓的比例限制”。国有企业应该多一些懂经济、会管理的企业高管。

混合所有制是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式,既非所有制,也不是所有制的有效实现形式。《决定》中再次提出和肯定,意图非常明确。主要有三个方面的含义:一是不搞所有制的歧视,各种所有制一律公平竞争;二是各种所有制企业可以互相持股和参股,至于谁控股,当然是资本说了算;三是在国有企业控股(绝对和相对)的情况下,允许搞员工持股。按照《决定》精神在实行和大力提倡混合所有制以后,所谓的“国进民退”和“国退民进”之争论则没有必要继续下去了。因此,《决定》引发的关于混合所有制的广泛讨论和争议,实际上是中国在改革开放30多年后关于产权逻辑的理论寻根和实践探源。

一、关于中国国有企业的产权改革。

20世纪80年代,国有企业的战线很长,行业无所不包,企业无所不能。计划经济一统天下的背后是所谓的全民所有制和集体所有制所主导。当时,不合逻辑的产权制度完全排斥私有产权的存在,产权的逻辑受到体制和人为因素的极大破坏。

1978年十一届三中全会的召开,到1998年长达20年的国有企业改革历程中,一直试图绕过产权改革的实质问题,但现实中总是无功而返,铩羽而归。直到十五大和十五届四中全会的召开,才由此拉开了国有企业产权改革的序幕,明确了国有企业和国有资产有进有退的改革思路。后来,在朱镕基总理主持的“抓大放小”过程中,第一次实现了国有经济的大面积、大范围退出。虽然改革过程中付出了一定代价,国家和民众为此交了不少学费,但终于迈开了产权改革的第一步。

改革的道路从来都不会一帆风顺。国企改革在取得阶段性成就的基础上,本应该趁热打铁,更进一步。但从1998年到2013年的整整十五年,国企改革与国企管理体制改革基本上处于不进则退,或进一步退两步的状况。所谓的建立现代企业制度在没有理清思路和分类改革的前提下,变成了一种临摹式的花拳绣腿,很多改革举措要么不得要领,要么无法操作。尤其是在所谓的利益集团的掣肘下,打着配合GDP增长的幌子,上演了一出又一出权力加垄断的“样板戏”,而样板戏的主角就是在各个领域全面出击的国企。由于这些国企享有优先获取贷款,资源垄断和行政垄断等特权而衍生出一批暴富阶层。这些暴富阶层一度成为各级地方政府的座上客,其地位和待遇远远超过官僚阶层,甚至催生出一批批官商勾结,“你方唱罢我登场”的拿手好戏。而十五大和十五届四中全会确立的“国企产权改革”之路在没有分类管理的情况下,成了走不通的死胡同。民众对此看在眼里,急在心头,怨声载道不绝于耳。

难以忘记那一天,即十八届三中全会《决定》发布的日子。举国上下忽然沸腾了,《决定》道出了人们的心里话。仅就国有企业改革举措而言:前进的道路已经开通,改革的举措是如此具体,还有什么理由可以停滞不前呢?如果说,“增强国有经济的活力、带动力。控制力”属于结果导向,即习近平总书记讲的“国有企业改革只能加强,不能削弱”。那么,“准确界定不同国有企业的功能”,在自然垄断行业实行“政企分开、政资分开,投资管理和运营分开,放开竞争性业务”的改革举措是多么地通俗易懂、简洁明白、与时俱进。当然,再加上中央全面深化改革领导小组的组织保障,又是领导人“御驾亲征”。国企改革真是遇上了一个千载难逢的好机会。

但是,从目前全国和各地的国有企业改革推进情况看,远远没有达到《决定》提出的改革要求。或因对《决定》精神领会不够,或因由于思考准备不足而出现对改革反映迟钝等现象不足为奇。尤其是《决定》再次提出和肯定“混合所有制”概念以后,在学界和实业界引起广泛讨论与争论本是再正常不过之事。但也出现了许多失之偏颇和了无新意的观点。其中最引人注目的就是企图否定所有制对企业发展的巨大作用,甚至认为国有企业搞的好坏与所有制关系不大。对此,应该认真掌握《决定》精神的实质:大力推进混合所有制并不是要混淆和模糊所有制,更不是漠视和淡化所有制概念,而是进一步明确国企改革重在发挥各种所有制的优势,通过不同所有制企业的核心竞争力带动其他企业的共同发展。但不管怎么说,国有企业的产权改革在摸索了二十年,又过了十五年进一步退两步的曲折道路之后终于破题。三十五年的迂回曲折虽然漫长,今日终于踏上了改革的康庄大道,应该为之庆幸和欢呼。

二、关于中国土地制度的产权改革。

中国土地制度改革目前的语境主要是指农村土地集体所有制改革。而土地集体所有制的改革存在巨大的争议和问题。其主要根源产生于“集体所有制”形成的悖论。

集体所有制是公有制的一种实现形式,通常是指劳动群众共同所有的制度,但集体所有制又存在非常大的不确定性;因为集体所有制组织中的人员是处在不断变化之中,如果集体所有制是以资本为纽带的经济实体,其资产可以通过买卖交易;如果允许集体所有制中的个人资产可以交易变现,那么这种集体所有制就成了实际上的股份制。如果不允许集体所有制中的个人资产交易变现,那么这种所有制形式随着时间的推移和其中人员的不断变化,集体所有制也就名存实亡了,或者叫自行消亡了。这就是“集体所有制”存在的悖论。

中国目前农村的村集体所有制,实际上就是村集体土地的集体所有制。如果允许农民承包的集体所有土地自由流转,或者叫使用权转让,那么原本意义上的集体所有制是否就名存实亡了呢?回答是肯定的。只是鉴于目前中国农村的土地制度改革不平衡状况政府未做出统一部署而已。

如果说农村集体土地使用权已流转、或入股、或抵押、或转包。那么,除了承包土地的人在土地流转进入的公司中享有股份待遇外,他所在的村集体就不再具有该土地入股的任何权利和收益;而如果原来村集体的所有人都将土地流转出去,那么原来的村集体就实际上消亡了。

所以说,目前中国农村的集体所有制只是在土地未流转的情况下存在的一种土地的集体所有制。是在生产力低下,人口基本不流动,小范围封闭的自然经济方式下形成的一种所有制形式。这种所有制形式与城市化、市场化和高度社会化的生产方式是不兼容的,与人口的不断流动和自由迁徙也是不相容的。尤其是在目前土地集体所有制控制权与产权所有者不能统一的情况下,所谓的集体所有就成了大家都没有,或者说等于地方政府所有。而这个所谓的地方政府的代理人,就成了村支书和村长一类人。村长后面的镇长、县长和市长都属于政府的代理人,委托链条长且不清楚,没有终极负责人。处在好处都想捞,责任都在推的尴尬境地。举目四望,世界上真正实行土地集体所有制的国家只有中国一家,被终结是迟早的事,甚至包括集体所有制这个名称。

目前,按照《宪法》规定的国有土地改革主要是使用权70年问题的争议和由此派生的房地产所有权及房产税等问题,并不存在国有土地的所有权之争,即国有土地的所有权是十分清晰的,也就是归国家所有或称全民所有。而农村集体土地所有权则概念不清或有名无实、名存实亡。只是当下的主流观点和政府不愿意承认而已。

有的观点认为,实行集体土地私有化不是解决土地问题的灵丹妙药,解决农地问题的根本也不在于改变所有制,而在于规范公权力。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表达的更直接,即农村土地改革新政一是不能改变集体所有制;二是不能搞土地私有化。把其观点称为所谓的“底线思维”。

应该说,私有化当然不能解决中国土地问题的所有问题,但属于解决中国土地问题的基础,尤其是解决农村集体土地所有权产权明晰的唯一办法。现在,中国农村实行的是“土地家庭联产承包责任制”,离土地产权清晰只有一步之遥。如果不能审时度势,放着捷径不走而绕道探寻,则可能差之毫厘,谬以千里。如果离开土地产权谈土地改革的种种设想或企图绕开土地产权制定所谓的土地流转、抵押、入股和担保等改革路径,到头来不仅是一场“白日梦”,而且政府自我设定的通过制约公权力达到土地使用权的顺利流转和规模经营将产生诸多矛盾。而只有私有产权才是制约公权力的重要法宝。所以,如果囿于意识形态的束缚和选择时机尚未成熟,即使暂且维持现状不变,等待绝佳机会到来,也比绕开产权推进改革方为上策。

主流观点还认为:目前,世界上大多数国家的土地所有制都不完全是私有制,这是事实。但大多数国家的土地所有制中私有制都占有较高的比例。而中国的土地制度却完全排斥了私有产权,最有特色也是最不清楚和最难以理解的就是设置了一种不伦不类的集体土地所有制。而当下中国土地问题最大最难的问题就是集体土地所有制的客观存在和理论上的难以自圆其说。因此,终结土地集体所有制已是当务之急。

但自十八届三中全会《决定》发布以来,关于中国土地制度改革的讨论和争论却出现了明显的误区。即企图绕开产权问题找到解决土地制度改革的途径和办法。

中央政府主流观点一再阐明:土地制度改革不能突破两条底线。一是不能搞土地私有化;二是不能突破农村集体土地所有制。在这两条底线不能突破和实行土地规划、用途管制的前提下,还要实现“农村集体土地”的流转和“入市”改革。对于这种所谓的改革可能出现或已经出现的诸多矛盾,他们认为要通过“修法”予以解决,而“修法”指的是“土地管理法”及相应法规。

暂且抛开政府的主流观点,关于土地制度改革的分歧主要集中于两点。

一种观点认为:只有实行农村集体土地的私有化改革,才是解决土地产权的基础。如果不突破农村现有的土地集体所有制,其他所有的农村土地制度改革措施和办法都是无用的。不仅没有好处,相反还会带来无穷无尽的矛盾,而且问题会越来越多,越来越大。

另一种观点认为:农村集体土地不能私有化,并阐述了土地私有化可能带来的各种问题。如失地农民问题;土地兼并问题;农村人口的社会保障问题;农民到城市工作失去就业机会后的返乡生活问题等等。

以上两种观点,针锋相对,唇枪舌剑,不乏高人之见,也不缺历史与现实结合的精辟分析。那么,到底哪一种观点言之有理?哪一种观点更能说服人?或者哪一种观点能被政府决策采纳并形成目前可以实行的政策,似乎都存在较大的不确定性。甚至这种可能性都不存在。因为,这种关于土地私有化和公有制谁好谁不好的结论谁都无法做出,也不存在一个所谓的判定标准。即使政府也不能判断。但不管怎么说,争论和讨论毕竟是好事。虽然对这种问题的讨论和争论本来就没有绝对的对和错,只是秉持真理越辩越明的言论自由观而已。

因此,近一段时间关于农村土地制度改革的讨论焦点似乎在转向。而转向的重点包括了土地开发权、土地规划权、土地用途管制权、土地流转权、征地权和建筑不自由等与土地制度改革相关的其他问题。

所以说,目前中国农村土地制度改革的讨论与争论陷入了一个误区,即土地产权的确立和土地财产权的保护被束之高阁;甚至认为土地产权的所有制不是土地制度的根本问题或者实质问题。这完全是偷换概念,如果离开了土地产权的所有制问题,讨论和争论农村土地制度改革还有什么必要?

由此可见,关于中国农村土地制度改革的问题似乎又回到了原点。即为什么要进行土地制度改革?土地制度改革的目的是什么?

而回答是显而易见的:生产力决定生产关系,生产关系对生产力具有反作用。中国历史和中国改革开放三十多年的实践至少证明:中国农村特有的土地集体所有制已经严重束缚了生产力的发展并由此衍生出一系列矛盾和问题。而土地制度改革的目的很明确,就是要解决当前集体土地所有制下所出现的新情况、新问题。而解决的办法,无非是两条:一是在维持现有制度下的改良,不在土地所有制上做文章。这也是政府目前推行的政策;二是实现集体土地制度的私有化改革,通过土地所有制的改变,实现合乎产权逻辑的长远目标。但需要申明的是:实现土地私有化并不排斥政府对土地的总体规划和用途管制,只是要明确相关的法律与义务即可。

为了使中国目前的土地制度改革少走弯路,不妨参照部分国家土地所有制的现状,以开阔关于土地制度改革讨论的视野。

美国是土地私有制的典型国家,其中59%为私人所有,39%为公有。公有土地中32%为联邦政府所有,7%为洲及地方政府所有。还有2%为印第安人的保留地,是专门辟给原来美洲的土著居民的。根据天则经济研究所盛洪教授提供的研究资料标明:美国虽然有土地规划和用途管制,但仅限于联邦所有的土地;对于各洲和私人拥有的土地,不在土地用途和规划管制之列,产权约束力很强。

英国的所有土地都属国家所有,但只是名义所有权。所以,英国90%左右的土地私人所有,相当于永久使用权。

日本的土地制度是私有制。其中个人所有占57%;法人所有占8%;国家和地方公共场所占35%。为保护优良农地,日本对公私农地都实行用途管制。

加拿大的土地名义上属女皇所有,实际上大部分土地归私人所有。但联邦政府、省(北方地区)及市政府都拥有土地,即国家所有。加拿大为了公共利益,拥有向私人收回土地的强制权和用途管制权。

越南是把全部土地收归国有,由县政府代表国家统一向农民发包,承包期99年。

借鉴以上国家的经验,虽然各国的土地产权所有制存在较大差异,但都没有集体土地所有制。土地产权要么归国家所有,要么归地方政府所有,要么归私人所有,土地产权完整而清晰。因此,中国的土地制度改革完全可实行国有和私有两种土地制度,改革或取消集体土地所有制。当然,实行集体土地私有化改革后,可实行一定的用途管制,即私人拥有在自己土地上做什么的自由,国家可拥有不能做什么的用途管制权。两者之间并不矛盾。当然,这种规划与用途管制必须建立在尊重产权的基础上。

考虑到目前中国土地制度改革的现状及难度。可借鉴不同国家的做法和实践,从建立若干个土地改革试验特区开始,总结经验,吸取教训,逐步推进,渐进形成比较成熟的改革思路。

三、关于中国房地产的产权改革。

中国房地产的产权改革,主要是土地制度的产权改革。而中国的土地制度分为国有土地和集体所有土地。按照目前中国的宪法原则,集体土地只有转为国有土地以后才可以开发房地产。在没有把集体土地转化为国有土地以前,在集体所有土地上建造的房屋属于非法建筑,被称为“小产权房”。实际上“小产权房”就是无产权房。因此,在中国经常出现“强拆”、“强征”等行为。十八届三中全会以后,全国各地对小产权房政策出现了分别对待现象。如北京就有“拆除”和“部分小产权房”转为集体所有的出租房等过渡政策。

所以说,研究中国的房地产产权问题,一是离不开土地产权,二是主要研究对象应是建设在国有土地上的房地产。这样,土地的所有权和使用权问题就成了研究房地产产权的核心问题,也是实质问题。对此,主要是得先解决现有的70年土地使用权为长期使用权问题。只要解决了房地产的土地70年使用权问题,就等于解决了房地产的永久使用权问题,也等于解决了现有房地产产权不清的问题。在此基础上,讨论征收房地产税和遗产税问题都可提上议事日程。同时,房地产产权问题也与现有物业法中关于居民住宅使用权70年后自动续期的表述相一致。

值得引起关注的是十八届三中全会以后,关于征收房地产税的试点工作已暂停,取而代之的是加快房地产税的立法建设。这既可以看作是对过去房地产税试点工作不得要领之否定,又可以看作是对十八届三中全会《决定》精神的深刻领会和制定政策的可行性肯定。应该相信,随着各项立法、修法工作的开展和完善,中国的房地产产权和土地产权问题将得到顺利解决。

通过对国有企业的产权改革、土地制度的产权改革和房地产产权改革的诸多因素分析,可见厘清产权的逻辑并尊重产权的逻辑对于中国社会的发展和经济改革是多么的重要和必要。

(本文系作者为其下一部著作《重新界定产权》撰写的前言)

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个人简介
卫祥云,著名经济学家,国资委商业科技质量中心原主任,先后出版《改革的逻辑》、《国企改革新思路》、《产权的逻辑》等多部经济著作。现兼任智石经济研究院副院长、中国经济与社会发展研究中心主任。
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