三中全会两周年：反思方能精进

　　总体评价

　　从过去两年的改革实践来看，大致有如下印象：1）改革进展缓慢，按照目前的速度到2020年取得决定性成果的难度很大；2）改革缺乏亮点和标志性改革；3）一些关键改革被认为缺乏诚意，与三中全会决定的立意相比有所后退。

　　市场上流传的“段子”非常精准地描绘了改革博弈的现状：上层踩油门，中层放空档，下层踩刹车。 一个突出案例是国务院总理李克强的怒斥，“部长们参加的国务院常务会议已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，难道让几个处长来‘把关’，这不在程序上完全颠倒了吗？这不是耽误时间吗？当时你们部长们都来开会了，会上都没有不同意见，现在难道还需要几个处长来‘把关’？中央研究了一年多，拿出政策，结果各种手续再走上一年，这不是闹笑话吗！”

　　2015年9月，中国欧盟商会发布《欧盟企业在中国建议书2015/2016》称，“三中全会《决定》发布两年以来，中国仅采取了为数不多的实质性市场化改革。”

　　素有“吴市场”之称的经济学家吴敬琏也忧心地表示，“十八届三中全会以来的两年，改革方面有一些好消息，但是不足之处还很多，还仍需要官方和大众的共同努力”。

　　在三中全会两周年的今天，对于过去两年的改革进行客观的评价与反思是极其重要的。时间紧迫、任务艰巨，只有冷静、深入的反思，然后进行严肃的改进与调整，才能确保改革行进在正确的轨道上，2020年取得决定性成果的目标才有实现的可能。

　　改革陷入僵局的可能原因

　　改革进展不及预期，既令人意外也不令人意外。早在2013年三中全会甫一闭幕的万众期待的激情时刻，全国人大常委吴晓灵就提醒说：“《决定》令人振奋。但每次落实时总会遇到折扣。我们需要党内问责制。现在部门利益而挡住了很多改革措施的落实。”国家主席习近平在2013年也告诫，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实。”

　　从逻辑上分解，改革进展不如预期，无非以下几种可能：1）改革进度并非线性的，目前仍处于蓄势过程，磨刀不误砍柴工，完全有可能在接下来的几年加快速度；2）改革缺乏诚意：由于此次改革涉及极其庞大的利益格局，堪称政府的自我革命，当局究竟有无壮士断腕的勇气和决心；3）改革缺乏足够的压力：压力是改革最好的动力。朱镕基时代的改革动力即源于当年国企普遍亏损、银行技术性破产、加入世界贸易组织的巨大压力；4）改革者尚未找到有效办法来突破改革阻力。

　　在90年代改革中扮演重要角色的原体改办副主任李剑阁在2015年10月说：“一个最重要的经验是，改革从来都是被逼出来的。十八届三中全会的决定，是一个非常重要的纲领性文件。这个改革文件写得非常好，可以说面面俱到。但是，我们回过来看这两年改革进程不尽如人意。到底是时机未到，还是面对的困难压力还没足够大呢？这个当然见仁见智”。

　　笔者倾向于认为，中国领导层具有改革的决心和诚意，但需要更为有效的办法来化解改革阻力。

　　直面改革阻力

　　直面问题是化解问题的前提。从目前局面来看，改革存在以下重大阻力。

　　1、意识形态：对于中国这样一个从计划经济与苏联模式脱胎的国家而言，意识形态阻力在改革中如影随形。这在国企改革、司法改革、教育改革等领域体现尤为明显。吴敬琏指出，“十八次三中全会改革执行上存在很多阻力：虽然邓小平的思想受到许多人拥护，但苏联式的制度和意识形态不但对我们这一代人有影响，恐怕对下面几代人仍有很强影响。虽然现在物质利益比起意识形态更重要，但既得利益者打着意识形态的旗号来灌输他们那套”。例如，在21世纪的今天依然有人抛出阶级斗争论，或者把党的领导作为挡箭牌。 李剑阁警告说，“有些人”用虚无缥渺的、遥不可及的、过时的、陈旧的政治口号和概念”，去干扰“以经济建设为中心”党的基本路线，“煽动一些不健康、不理性的社会情绪来阻碍或者反对改革。更有甚者，有人甚至要把中国拉回到计划经济，甚至还有人要在中国再搞一次文化大革命。当前最大的危险在于不改革，更大的危险在于改革往后退。邓小平曾多次果断、严厉地制止了将意识形态的争论引进经济领域。今天，我们也应该对否定市场化改革方向的言论旗帜鲜明地说“不”。

　　从中国改革的历史经验看，改革的力度往往取决于思想解放的高度。没有胡耀邦推动“实践是检验真理的唯一标准”大讨论，就难以冲破“两个凡是”的思想禁锢，就不会有1978年的改革开放国策的确立；没有皇甫平《解放日报》系列社论、小平南巡，就难以突破计划经济的思想禁锢，就不会有1993年社会主义市场经济体制的确立。今天，中国改革要取得突破，依然需要在国企垄断、政企分开、政府与市场的关系、司法独立等一系列重大问题上开展思想解放。

　　2、官员缺乏激励兼容的动力机制：旨在“让市场发挥决定性作用”的改革，意味着官员权力减少、制约增多，显然是不符合官员的个体利益的。因此，从个体理性角度出发，官员肯定没有动力去配合与推动改革的。尽管他们也不敢公然反对改革，但完全可以采取怠工、模糊焦点、拖延、制造思想混乱等方法来对抗。从历史上看，一旦官僚集团陷入普遍的抵制状态，改革取得进展是几乎不可能的（例如宋朝的王安石变法）。毕竟，中央的改革需要官僚集团去执行和落实，甚至改革方案的起草也要依赖官僚集团。当年王安石变法期间，宋神宗与近臣讨论免役法的好处时说，“变更法制，士大夫们确实不高兴，然而对百姓有什么不方便的呢？”宰相文彦博毫无遮掩地说，“皇上是与士大夫们共同治理天下，不是与百姓共同治理天下。”如果不重视官员的激励机制问题，改革注定会陷入“与虎谋皮”的尴尬局面。

　　3、反腐风暴加剧官场不作为：腐败人人痛恨，打击腐败具有法理基础和正当性。 自十八大以来，中央提出“老虎苍蝇一起打”，掀起举世瞩目的反腐风暴：37位副军级以上“军虎”、69名省部级以上官员、115名国企高管落马；周永康、薄熙来、令计划、徐才厚、郭伯雄等国家级领导落马；山西、云南、江西等多地现“塌方式腐败”……然而在“洪洞县里无好人”的体制性腐败面前，反腐风暴不可避免地令官场陷入人人自危的冰冻状态，官员朝不保夕甚至选择自杀，哪有搞改革的心思？须知，改革才是制度反腐的主要路径。如果反腐风暴加剧官场不作为、成为改革阻力，那就显得因小失大了。从增加改革阻力而言，如今官场“不作为”的危害一点不亚于以往的“乱作为”。

　　4、维稳压力成为改革阻力：对于任何政府而言，都会本能地关注经济与社会的稳定，特别是大规模失业、金融危机等底线问题。中国政府尤为如此。因此改革者始终要面对维稳与改革、长痛与短痛的张力。例如，从市场化改革角度看，理应打破刚性兑付、淘汰僵尸企业和过剩产能，但具体到每个地方政府可能都会做出相反的选择。经济增速的持续下滑（2015年破7％已无悬念）、地方财政收入锐减、“明斯基时刻”笼罩下的企业跑路潮等，更令官员紧绷维稳神经。因此，财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（2015年5月）要求，“银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷”。2015年10月李克强总理在国务院会议上也提出“对市场前景好、暂时有困难的企业不断贷、不抽贷”。同样，对于社会稳定的忧虑，也会成为土地、户籍等改革的重大阻力。中国财政部长楼继伟在2015年4月曾指出，“除了推进改革外，还要处理好两大难题。第一个难题就是去杠杆化，不能再积累，但是又不能经济失速。另一个难题是社会稳定与改革力度之间，改革的进度和改革力度之间也要平衡”。

　　5、民粹主义与民族主义思潮：李剑阁最近指出：“导致不改革或者改革往回走的最大威胁主要有两个，一个是民族主义抬头，另一个是民粹主义抬头。”言下之意是，一旦被“两民主义”挟持，改革很容易偏离正确的方向。2015年的股灾即为典型案例：把股灾归咎于境外势力、股指期货，夸大股灾的危险性，不计后果的救市等等。中财办主任刘鹤在一篇文章中非常深刻地写道，“在面对严重危机的时候，主要国家在应对政策上总犯同样的错误。这些明显的错误在事后看起来显得可笑，但对当事人来说，实施正确的政策却困难重重。这是因为，大危机在人的一生中往往仅会遇到一次，决策者缺乏经验，又总是面临民粹主义、狭隘的民族主义和经济问题政治化这三座大山，政治家往往被短期民意绑架、被政治程序锁定和不敢突破意识形态束缚，这几乎是普遍的行为模式”。可以预期，中国未来的改革，还将不时遇到民粹主义和民族主义的干扰。

　　6、改革方案制订中的角色缺位：当前改革方案制订过程仍由部委主导，而作为主要利益相关者的社会公众却在这一过程中“被缺位”，这是改革方法论上的一大缺陷。中央深化改革领导小组第九次会议提出： 提高改革方案质量。一些改革方案质量不高，绝不是专业水平的问题，而是没有办法突破利益格局。如前所述，改革的本意是要政府自我革命，因此把改革方案起草交给部委岂非与虎谋皮？当然部委可以参与，因为部委人士掌握大量的政策信息，但不能变成部委的内部操作、闭门谢客的盛宴。例如，国资委新闻中心首席专家李锦曾言，“国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数”，遗憾的是却没有征求公众的意见。突破这一困局，必须让公众真正参与到改革方案的制订过程中来，才能避免改革议程被既得利益所绑架。从财政部《预算法实施条例》（征求意见稿）、国资委《国企改革指导意见》、交通运输部《 关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》、央行《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（征求意见稿）来看，部门利益法制化倾向明显。 习近平指出：“法律是治国之重器。我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出……要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。笔者认为，扩大社会参与才是防止部门利益法制化的根本途经。

　　改革怎么办？

　　针对上述改革阻力，对症下药，笔者建议从以下方面入手以求突破改革僵局：

　　1、以合理补偿实行官员队伍的精简：

　　改革离不开官员的支持与配合。要改变官员的抵制心理，就应该正视官员合理的利益诉求。例如，一些部门在改革后可能没有继续存在的必要，官员下岗在所难免（例如取消计划生育后的计生委、取消投资审批后的发改委）。此时对下岗的官员进行利益补偿就是合理的。假定中国改革可以产生10万亿的红利，为什么不能拿出1万亿来补偿那些受损的官员呢？这样一来，改革就具有了从零和博弈向帕雷托改进转化的可能性，改革阻力大大减轻。李克强曾经感慨：“政府养的人太多，养了人就要管事啊！”从某种程度上将，政府大幅精简人员才是简政放权的关键。80年代邓小平百万大裁军帮助中国军队走向现代化；90年代朱镕基推动国企“破三铁”、大量裁减冗员，让国企起死回生；今天如果中国政府能以历史魄力和胸襟大幅裁减官员，中国才有可能走向“小政府、大社会”的健康格局，才能真正建立国家的现代治理。

　　2、谁不改革谁下台：

　　改革思良将。推动改革，不仅需要理论和专业经验，更需要有理想、有历史责任感的改革派。朱镕基1990年代推动改革，一个重要经验就是大胆启用王岐山、周小川、楼继伟、李剑阁、郭树清、吴晓灵等一批年轻的“改革促进派”。此外，建立以改革为导向的激励考核机制，将改革绩效作为官员考核的核心绩效指标，尤为关键。90年代初中国改革陷入迷茫，邓小平一句“谁不改革谁下台”迅速扭转局面。2015年5月中央全面深化改革领导小组第十二次会议提出：“有的放矢开展思想政治工作，引导大家争当改革促进派”。这发出了调整用人导向的重要信号，但这仍不够，中央必须以实际行动来证明，果断提拔一批改革派、撤掉一批太平官。其中，一个关键细节是必须打破官员五年一届的考核周期，一年一考核，不换思想就换人，因为我们浪费不起五年的时间。2017年中共迎来19大，这将是起用改革促进派的一次历史性机遇，中央应以实际的行动实践重用改革促进派的导向。

　　3、优化反腐策略，实行有条件的特赦：

　　反腐是治标为治本赢得时间，改革才是反腐的治本之策。反腐应服从于改革大局。为避免反腐成为改革阻力，须优化反腐策略。从中纪委书记王岐山的表态来看，中国的反腐策略已经悄然更新了三个版本：1.0版本：老虎苍蝇一起打，零容忍；2.0版本：坚决查处十八大后不收敛不收手，问题反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部；3.0版本：党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、做出重大职务调整应当是少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是“极极少数”；必须改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。笔者相信，中国反腐已经在某种程度上走向“中国特色的有条件特赦”，这对减少官员不作为和改革阻力是非常及时和必要的策略调整。

　　4、思想解放：

　　习近平指出，“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的”。思想解放的前提是自由的言论空间。诺奖得主科斯在2011年语重心长地指出： “如今的中国经济面临着一个重要问题，即缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。”

　　推进思想解放，离不开最高领导人的发动。一个成功的案例是，江泽民于1991年冬主持11次专家座谈会，为1993年十四届三中全会进行了充分的思想准备。会议之所以成功，其经验就是自由讨论，会议充满自由讨论的气氛，没有桌签，与会专家到会议室后自由选座位，发言顺序不是预定的，都是临时要求发言，还可随时补充。多数人都不是念事先准备好的发言稿，而是敞开思想着重讲自己的意见，也有即席发言。

　　5、扩大改革方案制订中的社会参与：

　　改革的本质是利益格局的调整。要确保改革朝着合理的方向调整利益格局，扩大改革方案制订中的社会参与至关重要。保密不是借口。只要我们向社会公开征求意见的过程是透明的、公平的，就不存在泄密的问题。如果只有有关部门知道方案，这才是最大的信息不公平和滋生内幕交易的土壤。有关部门不能丑媳妇怕见公婆，把方案揣着，更不能“我说了算”，霸王硬上弓，置民众的合理诉求于不顾。除了公开征求意见外，公开的专家听证会也是重要的机制。只有公开的利益博弈，才有可能是公平的利益博弈。

　　6、扩大经济下行容忍度：

　　中国要真正转型、提高增长质量，从投资驱动走向创新驱动、消费驱动，经济增速的放缓不可避免。如果我们坚持维持一个高增速，很多重要的改革很难推行下去。李克强总理最近表态说，“我们从没讲过要死守某个点位”。厉以宁也说，“第三产业为主的发达国家，增长率3%就很不错了。有种观点认为中国经济应该保持在8%以上，而且8%还可以延长很多年。这是不对的。因为中国过去之所以这么高的速度是第二产业为主。如果还保持8%以上，只有产能过剩。如果能长期保持5%，那也是不错的了。”最近在讨论十三五规划时，一种观点认为6.5%的增长底线，理由是低于这一速度就难以实现2020年收入翻番的小康社会目标。我们要避免被这样的观点套牢，能实现当然最好，实现不了也没关系。相反，如果为了实现6.5%而继续污染、继续积累债务风险、继续扩大收入分配差距，那就显得本末倒置了。

　　其实，经济维稳本身具有很高的社会成本，而这一点常被忽视。中金公司前总裁朱云来最近说，“政府不断大笔投入稳增长项目，其实是给旧经济产业找借口和出路，最终阻碍改革进程。今年国家已经投入了接近2万亿的稳增长项目，其实很多都是资源浪费，为过剩产能兜底。如果政府担心社会问题，直接去解决民众的生活问题，可能不需要花2万亿。建造那么多的公路，其实并没有这么庞大需求，最终收不上费其实是亏损的。大量的投资项目以稳定GDP数据其实是对资源的一种浪费。 实际上短期索性让过剩产能快速下降也没关系，同时把社会保障准备好，至少是一个过渡时期还能做得到的事情”。我们至今仍未彻底消化“四万亿刺激”的后遗症，绝不能两次掉进同一陷阱，中国必须尽快脱离“稳增长”桎梏。

　　结束语

　　改革开放是决定当代中国命运的关键一招。举世瞩目的十八届三中全会改革已经历史两年，距离2020年取得决定性成果的大限时间无多。决策者当以舍我其谁的历史勇气，以“一万年太久只争朝夕”的紧迫感，紧紧抓住未来几年的改革窗口期，这可能是中国最后的改革窗口期。

　　“不改革要承担历史责任”、“让改革成为中国经济最大的红利”，三中全会改革攸关中国命运。李克强曾言：“改革既要有勇气推进，又要有智慧把握”。面对当前的改革僵局，决策者应直面改革阻力，优化策略，注重改革的科学方法论，正视改革中的利益格局调整，设计出激励兼容的改革动力机制，引领思想解放，扩大社会参与，聚精会神搞改革，让改革成为中国经济最大的红利。

　　习近平指出：“改革是决定当代中国命运的关键…… 改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论……可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”从现在到2020年还有五年时间，中国决策层应该把改革当成所有任务中的头等大事，以抓反腐的勇气和力度狠抓改革，以正确的方法论实现改革的突破。