农村土地制度如何改革？

　　农村土地首先分为建设用地和农用地：

　　一、农用地管理存在的问题。

　　现在农村和农业发展最大的问题是土地承包经营权零星、分散的现状与现代化农业发展对集约化、产业化的需求之间的矛盾。这造成几个后果：

　　1、一方面是自身的低效、低收益和在市场中的弱势地位，造成小户经营无力维持，大量耕地抛荒；另一方面却是集约化、产业化农业无地可用。

　　2、“包产到户”后农户分散经营与水利设施的不可分散性和公共性之间的尖锐矛盾，农户土地细碎无法协调利益得失造成的“最后一公里”难题，不是国家投入巨额资金就能解决的。

　　3、土地的分割细碎，小农的保守，生产单位的小、散、多，对失败承受能力极弱等情况对技术进步的阻碍，加上农技推广体系的崩溃，造成虽然现在农民文化素质远高于60、70年代，农技推广难度却百倍于当年。

　　在当前要解决这个问题只能通过推动、规范土地承包经营权流转，在保障农民合法利益前提下，通过组建家庭农场、企业农场和合作化，促进农业产业化集约化和适度规模化。

　　这个工作关键环节有两个，一是确权，二是流转。

　　1、农村建设用地和农用地的确权工作现已在统一确权颁证依据（“二调”数据）的基础上开展，试点县要求在2015年完成。但中国山多地碎，小户经营下更是权属众多，界线复杂，历史遗留问题多，限于投入的资金人力不足，按时完成工作基本不太可能。但这个工作不能按时完成或草草了事都将对流转造成很多隐患，而两者之间又以质量更为重要。

　　2、县级相关部门应该根据产业需要，以项目为载体，配套基础设施，改善耕作条件，提高耕地质量。但其中仍存在很多问题。

　　A\\机构不健全，重视力度不足，执行人员仍以农业局技术人员为主体，这和土地承包经营权流转涉及面广，行政、司法问题多的情况不相符。

　　B\\政策不规范，土地承包经营权流转合同已有规范版本，但其程序、管理、备案，和纠纷的处理无规范性文件或法律，这将造成很多隐患。

　　C\\因有关法律法规宣传不到位，及文化水平偏低，农民对土地承包经营权流转中自己的责任和权利不清楚不明确，如果出现纠纷难以维护自身合法权益。应加强对相关法律法规的宣传，加强土地流转中维权行为的法律援助。

　　D\\、法律规定的流转方式有转包、转让、入股、合作、租赁、互换6种，鉴于当前土地实际具有的“社保功能”，对其中可能造成农村土地承包经营权证变更、注销或重发的（如转让），应确保流转后失去土地或剩余土地极少的农民进入社保体系。

　　二、农村集体建设用地管理存在的问题

　　在现在的土地管理制度下，全国的土地分为两种：国有和集体所有，城市基本全部为国有，而农村除森林江湖、国有农林场外，农地、宅基地基本为集体所有，所有权视各地不同有村集体和组集体两种。由此衍生出的政策一是村民不得跨村（组）修建、交换、买卖房屋（宅基地）且只允许一户一宅，二是为保护耕地，《国发[2004]28号》明文规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

　　打破众人声讨的“城乡二元结构”已经势在必行，利国利民之处也不用置疑的，但是，是否仅仅就是一“破”了之这么简单？

　　建设用地包括宅基地和生产用地，农村集体建设用地管理存在的问题有：

　　A\\法律规定与管理实际脱节。

　　按照土地管理法的规定，只有乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。

　　但现在乡镇企业基本上已"名存实亡"，所以实际成了所有农村用地项目都应按照土地利用年度计划办理农用地转用审批手续。但实际上，农村生产生活必须的米面油加工、茶叶生产、竹木加工等农产品微型加工厂分布零星，投资少，建设周期短，占地面积小，群众急需，办厂人多是本村本组以外的农村人员，且无法通过发改立项。若按照现行政策依法办理农用地转用所涉资料多、资金多和程序多，与微型加工厂小本经营的特性和群众的急迫需求不相协调，依法用地难。最终，农村村民住宅用地和农业产业结构调整所需的用地，实际基本都是由县、乡在“非法”直接管理和审批。这是法律没有跟上社会经济的发展造成的法律规定与管理实际脱节。

　　还有基本农田保护政策。其“五不准”有“不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖……”，先不说这是否和所谓的农民自主经营权相违背，关键是在种粮效益明显不如经果效益时谁能把这“五不准”执行下去？事实上全国基本农田面积15.6亿亩，国家统计数据粮食播种面积为16.68亿亩，以1.3复种指数计算全国粮田面积约为12~12.5亿亩。也就是说事实上全国基本农田中至少有约20%违反了“五不准”。这就是另一种法律规定与管理实际脱节的局面，法律法规过于理想化导致无法执行。

　　B\\政策与法律相冲突。《土地管理法》立法的基本精神是合理利用土地，切实保护耕地。规定农民建房应尽量利用原宅基地、荒山荒坡，少占耕地，确须占用耕地的应缴纳土地开垦费。减负政策规定，农民建房不论是占用非耕地还是耕地，都不收一分钱。结果就是农民为了近期省钱（运输费和场地平整费），一般不会考虑长远发展选荒山、空地建房，导致违法占地特别是占用耕地的势头有增无减，并且很难控制。

　　C\\现有的法律法规操作性不强。按照法律规定，农民非法占用土地建住宅的必须拆除，而法律赋予国土资源部门只有行政处罚权，没有强制拆除的权力。要想实施拆除，必须依法申请法院执行，待法律程序到位，房屋早已竣工。对竣工的房屋实施拆除不仅成本高，而且建房者损失惨重对抗情绪大，极易酿成群休事件。

　　这些问题造成了：

　　A\\宅基地呈现出面积偏大、布局分散、土地利用效率低下、闲置浪费现象较为严重的局面。我县规定农村每人宅基地面积为最高不得超过30平方米，每户不超过150平方米。但在实际上村民通常都是超面积使用，最常见就是的院坝占地面积过大。

　　B\\农村住宅空置率高，一户多宅较多。部分村民因考学、参军、工作、在外购房居住等原因户口迁出未拆除、出售旧宅；或因交通、地灾、风水等“换基建”后未拆除旧宅：或因结婚分户等原因已在村内单独申请建房居住，后又继承其父母生前所居住的房屋，导致一户多宅和房屋闲置。

　　C\\未批先建。有的村民“先斩后奏”，擅自建房；有的村民边申请边占用，手续还未到手，房屋已建成。

　　D\\少批多占。不少村民在批准的合法面积基础上擅自增加面积，造成批少占多、不好管理的局面。

　　E\\擅自占用耕地，违法占地特别是占用耕地现象严重。

　　F\\农村住宅用地违法和违规交易现象较为突出，并引发大量土地信访案件和民事诉讼，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷。

　　三、立足现实，现阶段中国理想的土地管理政策至少应向这几个方向努力：

　　1、保护耕地，防止耕地和农用地过快减少，提高土地利用效率；

　　2、促进农用地流转和农业产业化、集约化、合作化、适度规模化；

　　3、促进城乡一体化、城镇化，保护农民权益。

　　具体措施有：

　　1、简化和完善农村土地管理程序和法规，将农民建房、农产品微型加工厂、设施农用地、土地流转等管理审批权力，包括农用地转用手续，授权给县级人民政府。

　　农村生产生活必须的米面油加工、茶叶生产、竹木加工等农产品微型加工厂应同农村规模化畜禽养殖用地一样归入设施农用地范筹，在缴纳“土地开垦费”的前提下，参照农村宅基地审批管理相关规定，规范和简化农村农产品微型加工用地审批程序，保障农村生产生活所需。同时，应尽可能利用废弃地和荒山荒坡少占耕地，其建筑面积+硬化地面积不得超过300平米，占用耕地不得超过200平米，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途，如住宅商场等。

　　同时规范政策，修订完善农村集体建设用地和农业用地流转相关法律法规，允许农村集体建设用地和农业用地在农村集体经济组织和农户之间有偿转让，可采用划分全国土地等别、制定各等别转让缴费最低标准、明确各级（包括村、组）分成比例等方式予以规范。

　　2、建立精简、高效、规范的土地管理机构，统一管理城市和农村土地的规划、利用、审批、流转、执法工作，强化县、乡(镇)两级农村住宅交易和农业（流转）承包合同管理、备案和纠纷仲裁工作，积极引导、推进、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村住宅交易和农业（流转）承包合同纠纷。

　　另：忽然想起18大前网上有个“大部制”传闻，就是国土资源部撤销，其地矿、地环职能划给环保部，规划职能划给住建部。考虑到现在乡镇规划的国土、住建“两不管”情况，我觉得这种“大部制”也有其合理性。这样统一由住建部门从中央到基层，各级建立常设机构，专人专职负责，以避免现在国土、住建各管一片造成的在城乡结合部和乡镇的争权或懒政。

　　3、农村宅基地产权全部由集体所有转为国有，使用权归原房主所有；废止“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定，“小产权房”全面放开，除有特殊规定的廉租房等之外，所有房屋均可以自由入市买卖，实现城乡一体化。但前提是：全国房屋产权联网，在全国范围内无论城市人口还是农村人口，一律一户一宅，超过的住房征收房产税。具体为：第2套每年税率为房屋价值1%，第3套为3%，第4套为9%……税率依次3倍增。凡购入（新建）房屋在5年内转卖的按房屋价值20%征税。

　　4、针对耕地转为建设用地的建设方（包括在“自己耕地”上建房的村民），及造成农村土地承包经营权证变更、注销或重发的（如转让）的受让方，应在土地征购、流转价款之外，视耕地等别（由常年产值、耕地质量、交通、位置等而定）征收5~20万元/亩的“土地开垦税”。造成农村土地承包经营权证变更、注销或重发的流转根据产业不同可减征70~100%，流转后用于粮食种植的减征100%，用于花卉、烟草等奢侈、非必需农产品的减征70%，其它果木、棉麻等视生活必需程度不同在70~100%间决定减征率。

　　5、农村宅基地的面积标准应以户口簿人数计算：3人以内户(含3人)90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。宅基地之外可拥有不超过宅基地面积两倍的院坝地发展庭院经济，但院坝地必须有80%以上面积为未硬化绿地、水面，或能被树荫、藤荫掩盖，即裸露硬化地面不得大于宅基地面积的40%，应鼓励以屋顶作为粮食晾晒场。宅基地以滴水为界，院坝地以围墙为界。

　　农村宅基地及院坝地面积超过标准但未超过1倍的，“土地开垦税”税率加倍，且从第一套即开征房产税；农村宅基地及院坝地面积超过标准1倍以上则必须强行拆除并复耕超标面积。

　　6、“土地开垦费”应和其它耕地相关资金（如罚没收入、耕地代管费等）及政府补助资金一并进入“耕地基金”，专门用于因建设或流转而失去耕地农民的职业教育、子女教育补助、过渡期生活费和养老保险、医疗保险、失业保险（尤其是60岁以上老人应无条件纳入养老保险覆盖范围），以及耕地复垦开垦、农业基础建设。一方面确保当前土地实际具有的“社保功能”延续，另一方面以此遏制滥占耕地。

　　7、结合新农村建设，整合各类涉农资金投入，科学制定和实施村庄整治计划，积极稳妥地逐步改善农村居民的生活生产环境条件，进一步完善村内水、电、路等基础设施的配套建设。

　　在已规划的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。在尊重农民意愿，保障农民权益的基础上，通过减免“土地开垦费”、优惠政策、水电气服务等引导村民向城镇集中或到规划的居民点按城镇（居民点），按照统一规划、统一调配权属、统一基础设施、统一分摊成本、统一供地联建的“五统一”原则，集中成片建房。对不具备规划居民点建设的，引导村民利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房，鼓励农民腾退多余宅基地。

　　实际上在农村，因为教育、医疗、水源、环境、退耕还林、地灾避险，及经济来源多样化等因素，农房从高山，从交通不便的地方向公路沿线和集镇迁建本就是不可阻挡的趋势。但这种村民自发的迁建始终有些问题难以解决，如土地、供水、供电、排污、入户交通、文卫附属服务设施等等，导致有很大部分迁建只能停留在计划，或成为违建、危建和乱建。所以如果政府能从中予以规划、引导、协调，提高土地使用效率，实现农户（迁建）、政府（政绩）、建筑商（赚钱）、周边（发展）“四赢”是完全可能的。

　　8、基本农田“五不准”实质上是把保护范围缩小到了“粮田”这一范筹，基本农田“五不准”应予以放宽，落实于确保农田姓“农”，即其农业用途，过高的无法执行的标准反而成了没有标准。而农业产业结构调整，包括粮食产量和占比问题，应通过国家政策倾斜、提高粮食收购价格、技术引导、补贴等宏观调整来解决和实现，以一纸“五不准”就想确保粮田面积是不现实的。

　　9、增加查处违法用地的刚性条款，应赋予土地管理部门强制执行权，包括要求水电部门停止供水供电，当场拆除拒不停工的违法建筑物，查封、扣押、没收施工设施和材料等，绝不能以罚代拆、一罚了之，否则违法占地行为只会越演越烈。

　　简化强制执行权申报程序，尽量在违法建筑物的基础阶段就予以制止，尽量避免因告知或执法不及时导致必须强拆已完工违法建筑物的情况，减轻违法人的损失和对抗情绪。

　　10、应从以“年度用地计划、指标”管理保护耕地逐步过渡到以卫星遥感遥测管理保护耕地。以县为单位，每年通过卫星遥感遥测手段核查耕地面积和建设用地面积，督查县政府耕地保护和用地报批的管理、执法情况，若有违规违法当即追责。此外，即使在用地和程序完全合法的情况下，耕地减少面积高于县域耕地面积0.5%的县（区）应向耕地未减少的县（区）支付“耕地代管费”，用于农业基础建设（也算种扶贫政策吧）。但这个须以卫星遥感遥测识别精度达到1米甚至0.1米为前提。

　　11、县、乡（镇）应有常设机构，专人专职负责农村土地承包经营权流转工作，规范和广泛宣传各项鼓励、管理政策，逐步建立农村土地承包经营权流转的准入、管理、备案和纠纷调处等制度。

　　当前的农村，出路只能是通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等土地流转的方式组建中小农场，农场规模则因应各地条件不同在100~10000亩间，组织方式可以是家庭农场、企业农场、合作社农场、农协、公司+农户等多种方式。

　　国家以自愿参加、自主经营、政府补贴、技术支持的原则鼓励扶持合作社（或农协）的组建，并以合作社（或农协）协调和服务农场和自耕农户，逐步推行农业保险补贴、粮食储备计划、生产控制、贸易保护和信贷支持等政策，实现集约化、产业化、机械化和就地工业化的合作化生产。

　　治大国若烹小鲜，任何重大政策的出台都应充分权衡利弊，反复斟酌优劣，预备应对预案。农村土地制度是国家的根本之一，如何改革更要慎之又慎。