国企改革如何啃硬骨头
《中国经济报告》专访国资委专家卫祥云
真正深化和搞好国企改革，还需进一步厘清改革思路、确定改革原则。主要是先要搞好定位，只有定位准确了、分类明确了才有利于改革。在没有搞好定位和分类的前提下恐怕难以推进改革——
作为深化改革的重头戏和难啃的硬骨头，国资国企改革终于到了加速制定和推进顶层设计的关键时刻。
两会期间，官方确认成立国务院国有企业改革领导小组，由国资委、发改委、财政部和人社部等多部委分工形成“1＋34”的国企改革顶层设计：1个总纲《国务院关于国有企业改革指导意见》，加上《国有企业发展混合所有制经济的指导意见》、《国有企业功能定位与分类》等34个配套方案，最快有望于2015年上半年出台。
靴子即将落地之际，国资委专家卫祥云接受《中国经济报告》的特约专访，详解相关规划背后的逻辑与路径。身为国资委商业科技质量中心前主任，卫祥云一直是国企改革建言者和推动者，其多年来坚持的国企分类管理、限制高管薪酬等主张先后被纳入政策体系。
调整利益格局的三个定位
中国经济报告：李克强总理在政府工作报告中表示，深化国企国资改革作为2015年重要工作之一，今年年内将着重解决七项任务：分类推进改革，进行国有资本投资公司、运营公司试点，有序实施国有企业混合所有制改革，加快电力、油气等体制改革，多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，改革和健全企业经营者激励约束机制，加强国有资产监管，防止国有资产流失。我们知道，任何改革的本质都是利益格局的深刻调整，要让错综复杂的国企改革任务真正落实，在你看来应如何调整相关利益主体之间的关系？
卫祥云：要真正深化和搞好国企改革，还需进一步厘清改革思路、确定改革原则。调整相关利益主体之间的关系，用通俗的话讲，先要抓住主要矛盾，重点夯实三个定位，即调整并明确出资人、监管人和运营人三者的定位及职能。
一是出资人定位。所谓出资人，就是国有资产的出资管理机构。现在国资委的管理职能定位是管人、管事、管资产，今后管资产的职能将从国资委分离，交由出资人。现在管金融资产的中央汇金公司，直接隶属国务院，实际上与目前的国资委管理职能相同，也是管人、管事、管资产。今后则要把管人和管事的职能交由监管人，把管资产的职能交由出资人。而中央汇金公司则改造为国有金融行业的投资运营公司。至于现在仍分散在党政部门的文化国企和国有资产，也应明确出资人和监管人，并通过改革成立文化国企方面的投资运营公司。
在明确国企出资人的基础上，应由国企的出资管理机构对所有国有资产的预算、投资、撤资和上交红利比例等进行全程管理，履行出资人职能。国有资产是全国人民的共同财富，现在的国有资产管理体制是全国人民委托国务院，国务院委托国资委、财政部和中央汇金公司。不仅委托链条长，而且被委托的机构性质也不尽相同。今后按照国有资产应统一出资的基本原则，出资人应该是全新的国有资产管理机构，即国民权益基金会，中央和各省市分别成立国民权益基金会，隶属各级人大常委会负责，行使出资人角色。在国民权益基金未建立之前则由国务院委托财政部代行出资人角色，负责国有资产的统一预算和管理。
二是监管人定位。所谓监管人，就是国有资产和国有企业的监督管理机构。将来管资产职能从国资委分离出去后，国资委将重点加强管人和管事，并真正向监管人角色过渡并坐实。主要负责国有投资运营公司的人事任命、高管聘任和国有投资运营公司的业务管理，并对国企的生产经营状况进行全程监管。同时，把目前中央汇金出资管理的国有金融企业、分散在党政系统的文化国企和其他部门的其他国企，一律纳入国资委统一监管。当然，国资委的监管职能加强后，在中国现有政经框架下还应同党的组织部门和纪检部门做好两方面协调和衔接工作，以加强监管和防止腐败。
还应值得一提的是，对国有资产和国有企业的监督管理，不同于政府职能部门的社会监管。将来的国资委与现在的银监会、证监会、保监会等职能完全不同，前者主要是人和事的监管，后者主要是政策和法规执行方面的管理。与此同时，在明确国资委的监管人角色后，目前的国有重点大型企业监事会职能可直接并入国资委各个职能监管司局，赋予相应的监管和查处实权。
三是运营人定位。所谓运营人，就是国有资产的投资运营公司。在国有资产的出资机构和监管机构明确职能定位后，国有投资运营公司的角色就比较得心应手了。以中央企业为例，国资委现在管理的一百多家央企可改为投资运营公司或成为其下属企业；中央汇金可直接改为国有金融投资公司。分散在党政系统的文化国企和其他职能部门的其他国企则成立相应的投资运营公司。
准确界定不同国企的功能，在自然垄断行业放开竞争性业务，继续深化国企混合所有制改革等精神已经深入人心。一方面要相信市场、坚持市场化导向，开倒车没有出路，另一方面也要相信不是简单通过私有化和去行政化就能解决好。实施分类管理，国有投资运营公司既可作为纯粹的投资公司，也可成为纯粹的运营公司，还可成为投资加运营的混合公司。不管怎么改革，都得向出资人履行相关责任和义务，也得接受监管人的全面监督和管理。
分类管理思路的殊途同归
中国经济报告：坚持市场化导向，深化国资国企双层改革，实行企业功能分类管理，发展多元混合所有制经济，这些都是新一轮国企改革的主要思路。从国企改革的历程来看，政府对国企改革的思路经过了怎样的变迁？
卫祥云：从1979年国务院宣布扩大企业自主权开始，国企改革至今已有26个年头。从起初的“自主经营，自负盈亏”，到1993年十四届三中全会正式提出建立现代企业制度，把产权关系明晰作为现代企业制度的第一特征，国企改革思路经历了又一次飞跃，也为国企深化改革奠定了基础。
1996年朱镕基总理主导的抓大放小，则是国企调整战略布局的重大改革。通过改革，一大批亏损、甚至资不抵债的国有中小企业退出市场，尤其是竞争性领域的国企大面积退出；虽然其间不免国有资产流失和一大批老职工付出了改革的代价，但这是不得已的被动选择，亦是顺应时势和潮流的正确抉择。现在看来，如果不是当时的审时度势，今天将交更多的学费或付出更加高昂的代价。
国企改革新阶段的起点应该是2012年发布的十二五规划，规划中明确提出对国企进行分类改革，按照公益性与竞争性的原则进行分类管理。这句话具有四两拨千斤的作用，即牵住了国企改革的牛鼻子。在此之前，我多次阐述国企改革新思路，提出国企应该分为公益性、自然垄断性和竞争性三个领域，主张分类管理应该成为国企改革的基本思路，并明确提出国企必须退出竞争性领域。当然，退出的时间和路径可具体分析和研究，前提是在广泛征求各方意见的基础上，认真做好顶层设计。
中国经济报告：作为主张国企改革实行分类管理的学者，能否为我们简单阐释一下国企采取分类管理的依据，以及在你看来如何基于不同国企的功能和定位来划分类别？
卫祥云：从国内外实践经验看，但凡国有资产管理较好的国家或地区，通常都对国企实施分类管理，以反映对不同类别国企的功能目标、国有股权比重、考核与薪酬管理等方面不同要求，为我国搞国企分类管理提供了参考。
从宏观管理的角度出发，对公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，制定不同的发展战略和方针政策。首先要明确公益性国有企业和垄断性国有企业主要存在以下领域和行业：土地、港口、石油、煤炭、电力和地质矿产行业等自然资源行业；军用航空、航天业和兵器制造业等军工行业；基础科学研究院所和部分国有大专院校等；电视台、广播电台和部分出版社、报社、杂志社、互联网传媒产业等文化传媒产业；供水、供气、供电和邮政等公用事业行业；铁路、公路、机场和航运、海运等公共设施行业；承担国计民生重要商品储备和重要战略物资储备的流通产业；政策性金融服务业；公益性国有医院；与上述行业或产业相关的部分企业等。
中国经济报告：据公开报道，全国已有20多个省市出台新的国企改革方案。以你的观察，从现实操作情况来看，各省市国企分类改革是否呈现较大差异？
卫祥云：正如你所说，全国众多省市，包括上海、甘肃、江苏、山东、云南、湖南、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、青海、北京、广东等地，都出台了国企改革方案。改革的重点内容，一是分类改革、分类监管、分类考核等；二是出台实现混合所有制的改革路径和可操作办法；三是逐步退出竞争性领域。
应当说，各省市的分类办法大同小异。在我最早提出按公益性、自然垄断性和竞争性三类对国企实行分类管理时，引起很多争论，其中对竞争性的反对声尤其大。后来，各省市的分类基本都采用了竞争性划分。如北京市分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类，并提出大幅提高国有资本的集中度，公共服务类国有资本集中在80%以上，特殊功能类国有资本集中度提高60%以上，竞争类将是国资部分或全部退出的重点。同时实行分类监管、分类考核。如江苏省提出重组“功能类”、混合“竞争类”的改革方案，将道路交通、机场、水资源、农场、滩涂围垦、粮油储备和食盐专营储备划为功能类，其他则为竞争类。其他省市有的叫公共服务类、功能类和竞争类；有的叫公用类、保障类和商业类。大致意思相同，有异曲同工之妙。还有的地方没有自然垄断的国企，仅分为两类。
中国经济报告：十八届三中全会以来，国企改革在分类管理和限制高管薪酬等方面的工作取得了较大进展。但伴随改革的深入和力度不断加大，舆论出现了一些似是而非的说法。比如关于国有企业的分类标准就有不同的版本，你如何看待这个问题？
卫祥云：现在有些方面确实存在显性或隐性的分歧。有的观点无视国企分类管理的现实状况和改革的长期性、复杂性，急于求成，企求一步到位，短时间内解决问题。改革离不开调查研究，因其牵涉面大，也可能在政策上做试点。从2011年起国资委陆续派出8个工作组赴央企调研，涉及到改革重组52个课题，参与调研的人员来自各个方面，不仅有国资委官员，也有智库专家及法律界人士。
国资委原打算把国企划为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，最终将后两种统称为商业类，从而变为公益和商业两类。我的主张前边说了，把国企分为公益性、自然垄断性和竞争性三类，理由是自然垄断性虽与公益性目标有重合之处，但不完全一致，单列有利于分类改革。广东省在国企分类改革上已先行一步，把国企分为竞争性和准公共性两大类。这些分类方法虽表述不大相同，但实质并无大的差别，可谓殊途同归。
应否彻底退出竞争性领域
中国经济报告：有观点认为，国企不应该彻底退出竞争性领域，其主要理由有三：一是个别竞争性领域的国企还有利润；二是全部退出竞争性领域可能会引起经济社会混乱；三是会给外资企业乘虚而入的机会。对此应该怎样评判？
卫祥云：这不过是“半夜看三国，替古人担忧”。
习近平主席在去年两会期间指出：国企改革只能加强，不能削弱。有人就此认为，国企不能全部退出竞争性领域。持这种观点的人，可能看到有些竞争性行业的国企还搞得不错，却忽略了一个基本现实，即现存的少数在竞争性行业的国企还有利润，是因为过去倒闭了一大批国企，损失了一大批国有资产，浪费了大量人财物才换来的。其搞得不错的原因，无非是占有了一大批优良的国有资产，主要是土地和房产资源。也有部分企业利用了国家信用和不可多得的地理区位优势，如香港的招商局等。也有个别企业是因为选对了一个职业经理人，但这种机遇很小，可遇不可求，没有规律性和可借鉴性。虽然这些企业利润每年有所增长，但与其占有的资源来比，资产利润率还是很低的，也就是说效率并不高。
因此刚才提问中所转述的三个理由，一是目前个别企业有利润不等于今后会有好的发展，个别不能代表一般；二是全部退出竞争性领域是一个较长时期的战略抉择，可以设计退出的时机和路线图；三是盲目认为国内民营企业竞争不过国外私营企业的观点经不起推敲，不给国内民营企业机会何以判断其竞争力不如外企呢？
国企退出竞争性领域的问题，本是一个无需争议的问题。中共十五大和十五届四中全会早已提出有进有退的国企改革战略方针，而改革开放的实践和国企脱困的现实，进一步证实国企应退出竞争性领域。尽管目前我国仍有2/3的国企和40%的国有资产分布在一般加工生产行业和商贸服务行业，但这不是国企继续留在竞争性行业的理由。根据国务院发展研究中心张文魁研究员的研究表明：过去几年，国企在营业收入、营业利润、总资产、净资产等方面的增值速度，都远不如私营企业；国企的市场表现远不如民营企业和外资企业，其效益指标也远逊于民营企业。我也计算过国企和民企的资产利润率，两者相比至少相差50%。
中国经济报告：竞争性领域的国企改革可选择的路径有几种？总体上要遵循国企分类管理的哪些基本思路和原则？
卫祥云：竞争性领域里的国企改革有两种办法：一是继续在竞争性领域发展，上交红利，这样做没错。假如有一天经营不下去的话，再通过兼并、重组等措施进行改革，交二次学费。二是主动明确退出的行业、路线图和时间表，把退出的国有资产用在社会保障和民生等方面。维持现状和选择退出各有利弊，还需决策者通过“两利相权取其重，两害相权取其轻”的原则来平衡解决了。也就是说，关于国企退出竞争性领域的问题，有主动退出和被动退出两种退出方式。如果说，过去我国国企的大面积退出是不得已的被动退出，现在则已经有些“好了伤疤忘了疼”。因此，我们现在是应该明确主动退出的时候了，因为我们实在找不到国企在竞争性领域存在与扩张的好处是什么。无论从过去国企改革的经验教训，还是今后的发展趋势来看，选择主动退出要比被动退出和被迫退出好得多。当然，退出的方式方法和时机要认真做好顶层设计，分步实施，逐步解决。
总的来说，国有企业要分阶段、分期、分批退出竞争性领域。在分类管理上，要明确两个概念：一是对民营企业进入垄断行业的问题，要先试点、后实践、再推广，其中，对外资企业进入垄断行业也要与民营企业一视同仁；二是对国有企业目前在竞争领域的经营情况要具体分析，对症下药，制订逐步退出的时间表。不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化，重蹈国企脱困的覆辙。
到目前为止，国有企业改革进入了一个新的发展阶段，面临一系列新情况和新问题。尤其是对一些敏感问题的探讨和解决，确实到了摸着石头过河的深水区。对于国企改革的决策者来说，采取快刀斩乱麻的措施和方法确有如临深渊、如履薄冰之虞。而前人之镜，可为后人之鉴，但前人不可能代替后人审时度势，进行决策，则是浅显明白的道理。决策者尤其需根据天时、地利、人和做好现阶段的顶层设计。
混合所有制要先搞好分类
中国经济报告：十八届三中全会对全面深化国资国企改革进行了总体部署，提出了新思路、新任务和新举措，发展混合所有制就是其中重要举措之一。“有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股”，结合今年政府工作报告的这一提法，应当对混合所有制进行怎样的解读？
卫祥云：我想强调，混合所有制不是一种所有制形式，也不是一种生产经营模式。主要包括三方面的内容：
一是不搞所有制歧视，各种所有制公平竞争，终结国进民退和国退民进之争；
二是各种所有制企业相互持股，你中有我，我中有你，发挥优势，互相促进，共同发展，以各种所有制企业的核心竞争力带动其他企业共同发展，以放大各种资本的带动力，发挥市场在配置资源中的决定性作用。如广东省提出国企股份在50%以下的不再按国企管理，实际上是把相对控股的国企也推向市场，搞现代企业制度管理。并且提出国有股份在混合所有制企业不设下线。还提出了在公共性国企实行“金股”的建议，即一票否决权等措施；
三是对过去改革改制中混淆、淡化和漠视所有制的做法予以纠偏。如山东临矿集团过去曾搞过职工入股，在调动职工积极性以后，企业发展了，职工收入增加了，国有资产和职工的个人资产也增长了，在这种情况下，部分国企单方面改变了建立企业的初衷，平价收回职工股份，职工意见很大。这种情况必须予以纠正。同时，重申混合所有制，还在于对国有资本带动民营资本的观点予以纠正。实际上在这个问题上，对于一个企业来讲，国有资本和民营资本的本质是一样的，双方都有选择是否参加的权利，也都有带动其他资本的可能。目前，在这方面的模糊认识比较多，部分民营企业家心有余悸，不敢试水混合所有制。
中国经济报告：近年来，央企将成为混合所有制改革先锋，不时传来新动向。去年国资委公布了一批央企改革试点企业，今年2月5日和2月6日，央企改革试点中的国药集团和中国建材集团相继宣告混合所有制改革试点得到落实。那么，这些试点企业的混合所有制尝试，将如何体现国企改革的分类管理思路？
卫祥云：需要指出的是，目前推出的可操作改革试点分为两种：一种是国有资本投资运营公司试点，另一种是混合所有制企业改革试点。如国家投资开发公司和中粮集团有限公司列入国有资本投资运营的试点企业。之前，中粮集团的许多企业属于竞争性领域，今后有进有退将是常态。中国建材和中国医药集团列入混合所有制的试点企业。之前中国建材已经先行先试：如在二、三级企业的国有股份已在30%左右甚至以下。另外在新兴际华集团和中国节能环保等企业开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬改革试点。
新成立的国家铁塔公司，属于功能性垄断国企。其成立属于增强国有资本影响力的改革举措，在这样的企业就难以实行混合所有制经营。国家铁塔公司注册资本为100亿元，其中中国移动占40%，中国联通占30.1%，中国电信占29.9%，为实现室内分布系统和基站的统一规划建设，避免重复建设和恶性竞争。
自然垄断行业的中石油、中石化和国家电网目前都未进入试点。值得注意的是，中石化虽未列入央企混合所有制试点，但中石化董事长曾表示，中石化销售板块改革重组引资工作正在按计划进行。这说明中石化率先拉开了自然垄断性国企改革的序幕。中石化表示将对旗下油品销售业务现有资产和负债进行审计，引入社会资本和民营资本参股，实现混合所有制经营。中石化改革符合十八届三中全会关于在自然垄断行业放开竞争性业务的改革精神。2013年中石化销售公司净利润为251亿元，若按照中石化早前表示的“社会及民营资本的比例不高于30%”计算，意味着中石化将有75亿元的利润与民营主体分享。我认为主要是先要搞好定位，只有定位准确了、分类明确了才有利于改革。在没有搞好定位和分类的前提下恐怕难以推进改革。
【卫祥云简介】
卫祥云，著名经济学家、国企改革专家，国资委商业科技质量中心原主任，我国国企改革分类管理主张的重要提倡者。长期关注中国经济社会发展与改革，重点研究国有企业改革、土地制度改革。先后在原商业部、国内贸易部、国家经贸委内贸局、国务院国资委商业科技质量中心担任科员、处长、副司长、主任。现为智石经济研究院副院长，兼任国家级经济期刊学术顾问、中国经济与社会发展研究中心主任、上市公司独立董事。已出版《国企改革新思路》、《改革的逻辑》、《产权的逻辑》等多部著作，发表《从国企改革看体制机制的创新》、《论企业家才能发挥的制约因素》等多篇经济学论文。
