产业政策大讨论:应多罚劣少奖优

沈凌 原创 | 2016-11-10 11:46 | 收藏 | 投票
关键字:产业 

  2016年11月9日对中国而言有两件关注较多的事。美国的总统选举大家都知道,但是美国总统的选举对咱们中国人来讲,其影响毕竟是间接的。对笔者来讲,或许一场爆发于中国两位著名经济学家之间的有关于产业政策的争论更加有意思,因为它或许会马上影响到我们的日常生活,尤其在当下政府试图重新定义国有企业在国民经济中的作用的时候。

  我仔细听了林毅夫和张维迎的演讲,针锋相对,妙趣横生。就我的理解,林毅夫所讲的产业政策,实质上是说政府在运用资源上的选择问题。因为相对于资源可用的范围来讲,资源永远是稀缺的,这对于企业家来讲是如此,对于政府来讲也是如此。对于处于发展初级阶段的贫穷落后国家,尤其如此。政府掌握着有限的资源,如何才能运用到现实中去,才能最大化地助推经济增长和产业结构调整?

  支持的理由有:1)在经济发展的初级阶段,不少产业在国际上已经成熟,并有一定的进入壁垒,比如高额的固定投资和一定的最优规模,这个实际上形成了对发展中国家产业发展的障碍。如果政府不加扶持,仅仅依靠企业自身发展,也许永远被国际大企业排除在外,也许可以最终进入但是比较慢,那么政府的扶持实际上是助推了一把。2)如果是国际最前沿的创新,也许政府并不具备比市场更加多的信息和洞察力,但是政府至少可以推动基础研究的开展,从而给产业发展提供很好的公共知识储备,这是产业化创新的条件。

  而张维迎老师的反对理由也有两个方面:1)认为产业政策是政府至上论,假设的前提是政府知道得比市场多,似乎这样的假设越来越不被舆论所喜欢,政府凭什么比市场还聪明呢?很多人认为产业扶持的对象并不是最值得发展的朝阳产业;2)认为政府一旦选择了哪个产业要扶持,哪个产业要打压,那么就会有政商勾结的可能性,产生腐败和利益输送。不少企业就会通过和政府搞好关系得到意外之财,最可怕的是形成垄断。

  从双方所举的案例来看,我发现大家都不否认:在实践中,能够找到大量的失败案例。但是林毅夫认为这不是不要产业政策的理由,而张维迎则似乎认为这已经足以证明政府失灵了。在这个逻辑上,我倒是倾向于林毅夫。这就好比你去看风投的投资案例,从比例上看,一定是失败的案例比较多,但是这并不能否定风投是一个促进技术进步的最好机制设计。在政府眼中,支持产业升级的有偏的产业政策,和风险投资人手中的资本运用其实是一样的。他们的策略都不是撒胡椒面,对所有人一视同仁,他们的投资回报,大多数都是失败的。但是对一个投资人来讲,只要有极少数项目成功了,其收益就足以覆盖全部的亏损。当然,大部分的投资人并不能找到成功的项目,他们也许就被市场消灭了。所以,我们在二战后的一百多个发展中国家案例中,也只能找到几十个成功的国家,而就在这几十个成功国家中,我们发现其成功的产业政策也是少数。但是这仍然不能成为我们不需要产业政策的理由,就像林毅夫说的,还看不到不使用他所谓的产业政策而成功的国家。

  因为从理论上看,政府的优势并不是没有。发展中国家在经济发展的初级阶段,资本的力量还很小。我记得我们在九十年代开始做外贸的时候,民营企业连基本的外语人才都没有,谈何对国际贸易的信息掌握和对国际贸易法规的了解?这时候,政府出面组织参加国际展销会,驻外机构提供国际市场的信息,也还是有利于民营企业向外拓展的。这就是政府的信息优势。这个优势并不意味着政府能够比私人企业家更加聪明地掌握最前沿的产业发展方向,而是政府对已经成熟的产业在世界上的发展状态有所了解。

  除此以外,政府还有一个优势就是在资本市场上有信用优势。大家都知道,现实的金融市场是不完美的。处于发展初级阶段的私营企业没有固定资产就难以从银行贷到款,贷不到钱就只能靠自身积累,发展速度就会受到限制。这时候如果政府背书,从金融市场获得资本,帮助本国企业跨越进入行业所必须的规模生产条件,从而加速本国行业的发展,有什么不好呢?这种效应在资本密集型行业的国际竞争中,尤为显著。在我们国家的实践中,应该也有不少的案例可以实证,比如钢铁,汽车,高铁,航空航天等等。即便在西方,我们看到的空客,也是欧洲政府推动航天事业的一个典型案例。

  当然,政府必须非常小心谨慎,知道自己的体制性弱点,也应该了解政商勾结的可能性。但这是“两害相权取其轻”的权衡,而不能仅仅通过论证其中一个选项有害处就可以轻易得出应该予以放弃的结论。

  产业政策的制定,其实有很大的空间可以研究。如何从机制设计上尽可能减少其弊端,应该是方向之一。比如,政策的退出是不是应该在介入之前就明确规定好,否则容易产生垄断保护。还比如,产业政策的手段(补贴还是罚款?)也需要认真研究。

  假设我们希望促使新能源利用从而保护环境,为简单起见,继续假设我们只有两个手段可以利用:一个是补贴新能源企业的产出,比如对光伏发电进行补贴(这是我们现行的政策);另外一个办法是对老的常规发电企业加征污染税。哪一种手段更加好呢?我觉得是后者而不是前者。

  首先,从信息优势来讲,我们不太可能明确知道光伏发电好还是风力发电好,这是应该交给市场去检验的,政府和企业家一样,没有预判能力,是骡子是马只能拉出来溜溜。所以,补贴政策很有可能一不小心补错了方向。但是对于传统行业的劣势,我们是在过去几十年的发展过程中了解的一清二楚的,至少我们知道的比新能源行业多一点。比如煤发电的污染情况,我们很清楚。既然我们希望寻找替代品,那么我们对煤发电加收惩罚性的环境污染税,使得它的价格上涨,促使消费者选择新能源发电,和补贴新能源发电,在价格杠杆的效果上是一样的。但是“不奖优”的策略使得我们在具体技术选择上避免了信息劣势的不良后果。

  其次,我们对传统行业的“罚劣”措施,至少不会增加它们的垄断性优势。因为传统行业在游说政府的过程中,最好的结果或许就是不“罚劣”,而不可能明目张胆地在“罚劣”政策框架内“奖劣”。这样可以最低限度地避免产业政策可能导致的腐败和低效率。

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华东理工大学商学院副教授,德国波恩大学博士
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