产业政策大讨论:政府具有制定产业政策的能力吗?

郑志刚 原创 | 2016-11-17 15:20 | 收藏 | 投票

  最近,张维迎教授与林毅夫教授围绕产业政策的争论引发了学界和业界对产业政策的边界、实施效果等问题的持续思考。11月9日在北大朗润园举办的张维迎教授与林毅夫教授产业政策思辨会更是将产业政策的全民讨论推向高潮。事实上,一个与这次产业政策争论相关,但更为根本的问题是:政府是否具有制定产业政策的能力?如果说,张维迎与林毅夫两位教授是围绕“政府是否应该制定产业政策”来展开讨论,本文则希望从“政府是否具有制定产业政策的能力” 这一新的视角重新思考政府作为的边界等问题。

  在以激励机制设计为内容的信息经济学成为微观经济学教科书标准内容的今天(在激励合约设计理论做出突出贡献的霍姆斯特姆教授今年成为诺贝尔经济学奖的新科得主),理论上,政府应该如同上市公司一样具有激励机制设计的能力。例如,上市公司股东委托董事会经过基于经理人薪酬绩效敏感性的薪酬设计,使经理人变得更加努力;看起来向经理人支付了与以往相比高的薪酬,但激励充分的经理人为股东创造了更多的投资回报。既然同样并非自然人的上市公司可以通过激励机制设计解决信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题,那么,至少在逻辑上,我们并不能否认同样是非自然人的政府应该具有激励机制设计的能力。

  以往,我们更多地是从政府通常并不具有获得进行激励机制设计所需要的信息的能力来论证政府并不适合成为类似于产业政策等激励机制的设计者。例如,哈耶克强调具有当地信息的个体在进行激励机制设计时往往比缺乏当地信息的政府更有效率;信息利用存在边界,相对而言,像新加坡小国寡民政府作用加明显,但大国政府则无法发挥相应作用;政府信息整合过程中存在信息的扭曲或失真问题,就如同对批评宏观经济学缺乏微观基础一样。然而,互联网时代大数据收集加工成本无限降低的趋势一定程度上使得从信息收集能力角度对政府不具有制定产业政策的能力的批评变得苍白。

  那么,假定在互联网时代政府信息的收集分析能力空前提高,这是否意味着政府就可以由此制定好的产业政策呢?我们看到,即使我们并不否认政府具有激励机制设计的能力,但由于政府的组织形式,激励机制设计最终产生的扭曲程度不同,我们同样无法保证政府制定的产业政策就是合理的。我们可以把政府简单区分为代议制民主下的政府和中央集权式政府。由前者制定产业政策我们可以理解为委托人主导的激励机制设计,而由后者制定产业政策则可以理解为代理人主导的激励机制设计。在委托人主导的激励机制中,容易产生不公平竞争的产业政策很难获得纳税人主导的议会的批准。但在代理人主导的激励机制设计中,强势政府强行推出产业政策成为大概率事件。这就如同在一些代理问题严重的上市公司,经理人利用手中的权力自己为自己制定薪酬,看起来经过董事会的薪酬设计等激励机制设计环节,但依然会出现经理人超额薪酬等损害股东利益的现象。我们看到,同样经过薪酬合约设计这一激励机制设计环节,但公司治理结构完备(盈利动机明确的股东作为委托人来主导公司治理制度的建设)的公司可以很好地实现激励经理人的目的;而在公司治理结构不够完备(内部人控制下的经理人作为代理人来主导公司治理制度的建设)的公司却出现经理人超额薪酬现象。概括而言,由于激励机制设计主导者的差异使博弈双方力量对比出现变化,从而出现不同以往的均衡结果。一个不利于公平竞争的产业政策不是由于政府不具有制定产业政策的能力,而是由于政府的组织形式使得所制定的产业政策发生激励的扭曲。

  上述思考带给我们以下四方面的全新启发。其一,并非政府没有能力制定产业政策,而是由于政府的组织形式,所制定的产业政策发生的扭曲程度不同。这事实上就是林毅夫教授所观察到同时正确指出的,各国历史上都曾使用过产业政策背后的原因,因为政府像其他非自然人一样理论和实践上都是有能力来制定产业政策的。但一个同样不容忽视的事实是,对于成熟的市场经济国家,容易产生不公平竞争的产业政策议会通过的可能性越来越少。公共资金作为纳税人钱财更多用于公共品的提供,因为后者可以让所有人受益,毕竟税收的标准定义是“公共品的价格”。因此,我们反对的并非是政府提供诸如基础教育投入,甚至在通过改善投资环境实现的招商引资等公共品,而是反对政府制订激励扭曲的产业政策。

  其二,通过检讨产业政策制定过程政府不同组织形式导致的激励扭曲程度,我们发现阻止不合理产业政策的根本途径依然是我国改革开放以来一直所倡导的政治体制改革。而中国现政府通过列举负面清单方式积极推行的简政放权则有助于减少不适当干预所带来的激励扭曲。这事实上也与我们所观察到的随着政治民主化和经济市场化程度提高,各国产业政策逐渐淡出历史舞台的现象一致。例如,在成熟市场经济国家并不需要建立经济特区,因为资本可以自由流动了,自然就不需要招商引资了。

  其三,上述从政府组织形式差异导致的产业政策制定激励扭曲程度差异的视角并没有考虑政府与自然人之间,以及不同层级政府之间信息分布的实际差异问题。给定现实经济生活中的政府在信息获得的滞后和失真等问题并非在短时期内解决的事实,我们的上述结论会变得更加信服。

  其四,在完成上述讨论时,除了假设政府与具有更多当地信息的个体(如同上市公司)一样具有相同的信息收集和分析能力外,我们还同时假设政府与个体具有相同的责任承担能力。而事实是,政府与普通个体责任的承担能力存在差异。与以投入真金白银所体现出的具有更多可承兑收入,从而责任承担能力更强的企业家相比,代理人性质的政府在进行产业政策制定等激励机制设计时所产生的外部性和相应的激励扭曲会更加严重。

  因此,即使承认政府具有激励机制设计的能力,由于政府的组织形式,我们依然无法确信政府制定的产业政策并非不是激励扭曲的结果。政府作为的边界更多应该集中在公共品的提供,而非产业政策的制定。毕竟,企业的比较优势只有依靠企业家在市场中通过比较发现,而无法依靠认知能力存在缺陷(按照张维迎教授形象的说法是“无知”)和激励机制存在扭曲(按照张维迎教授形象的说法是“无耻”)的政府官员来实现。

  由于上述种种理论和现实的理由,我们并不能赞同林毅夫教授希望通过有为政府制定产业政策实现发展中国家对发达国家赶超的战略。虽然如此,但最近在北大朗润园举行的这次产业政策思辨会无疑是中国思想市场形成过程中十分重要的标志性事件。它促使人们去理性思考政府的职能和定位,以及市场经济的真谛。这对于包括各位读者在内的很多人不啻是一场思想启蒙。在这一意义上,林毅夫教授在思辨会所体现出的学者思辨和包容态度本身同样值得钦佩。

个人简介
中国人民大学财政金融学院应用金融系主任、教授
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