中国国企改革:从改什么到怎么改

程实 原创 | 2016-05-10 11:08 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:国企改革 

  对于金融市场而言,最大的危险是不确定性。一个模糊的利好信号,可能比一个确定的利空信号更容易引发市场担忧,中国就是最好的例子。中国经济是一首“冰与火之歌”,减速增质是核心关键词,经济结构凤凰涅槃,经济转型万物生长。国际市场对中国经济心存忧虑,一部分是因为对增速下滑感到忧虑,更大一部分则是因为对经济增长质量提升缺乏信心。经济增长质量提升的核心动力是改革,缺乏信心既可能是对改革内容不满意,也可能是对改革落实没把握。2016年新年以来人民币汇率剧烈的双向波动和人民币汇改面临的巨大挑战就已表明,改革方略即便正确,若没有审时度势的有序推行,往往也会带来意想不到的风险。因此,改什么和怎样改,同样重要。

  国企改革的政治周期

  中国的改革是以提振全要素生产率为目标的供给侧结构性改革,企业效率是经济效率的核心,因此,国企改革是供给侧改革的重心。国企改革的本质是体制机制改革,这意味着政治因素具有主导性力量。中国的国企改革周期,呈现出与政治周期高度的同步性,十年一轮,每一轮以十年为期,前三到四年为顶层设计阶段,后六到七年为贯彻执行阶段。以1983、1993、2003和2013为大致分界点,中国国企改革已成功完成三轮,正在进行第四轮。四轮改革核心分别是政企分开、产权改革、国资管理和义利重塑。

  义务和利益的匹配机制重塑,是一个涉及简政放权和激励相容的敏感方向。正因为敏感又重要,所以,改革的方向必须坚定,改革的方式则必须务实。事实上,务实是本轮国企改革的核心风格,势必会在改革全盘中都有体现。以2016年3月两会为模糊分界线,伴随着“1+N”的陆续出台,本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到关键的贯彻执行阶段。

  顶层设计解决的是改什么的问题。围绕利益这个核心关键词,改革内容已经体现了务实风格:依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点,形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制,实现三种力量的相互制衡,保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。

  而接下来,贯彻执行阶段的核心任务,在于找到一条可行、高效的执行路线,以解答本轮国企改革怎么改的核心问题。首先,该路线必须明确改革的形式。改革形式应当平衡收益与成本,使改革收益满足中国经济的发展要求,进而使改革成本适应当前社会的承受能力。其次,该路线必须明确执行的主体。执行主体应当兼备动力与能力,使本轮改革落实有后劲、有深度、有成果。最后,该路线必须符合中国国企改革的理论与经验,适应当前中国国情与国际环境,从而降低执行难度、扩大落实效果。

  “试点+地方”模式逐步成形

  根据笔者的观察,目前,在一系列改革新政的驱动下,本轮国企改革的执行路线不断清晰,“试点+地方”模式正逐步成形:

  一方面,改革试点全面升级。2016年2月,国企“十项改革试点”落实计划公布,并将作为今年深化改革的重点任务加以推进,标志着改革试点的全面升级。本次“十项改革试点”的内容包括:落实董事会职权试点、市场化选聘经营管理者试点、推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化改革试点、国有资本投资运营公司试点、中央企业兼并重组试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点、国有企业信息公开工作试点、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。相比于2014年央企“四项改革试点”,本次试点不仅内容更为丰富,改革深度也实现大幅突破。以混合所有制改革为例,本次试点将深入部分重要领域,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断行业推进混改。对于历史上屡遇困难、多次反复的混合所有制企业员工持股改革,本次试点也将迎难而上,再度进行探索和完善。

  另一方面,地方改革自主权持续增强。2015年10月,中央全面深化改革领导小组会议指出:中央通过的改革方案落地生根,必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索;基层改革创新,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。今年两会期间,政府工作报告也首次提出“赋予地方更多国有企业改革自主权”。目前,地方政府的主体作用已初步显现。2016年初,共有24个省、市、自治区在政府工作报告中对地方国企改革进行了明确部署。近期,上海、广东、山东、江西、四川、重庆等地区的国企改革细化方案和试点计划相继出台,为改革落地提供了详细的实施措施。

  “试点+地方”模式是务实的执行路线

  原因体现在两个方面:一方面,“试点+地方”模式是可行的。所谓可行,就是能够协调改革的成本和收益,改革收益需要达到预期,改革成本则不能触及底线。从理论来看,“先试点,后推广”的改革形式从三个方面满足了这一要求。第一,试错成本低。由于试点的规模小、范围窄,试错成本可控,避免了激进式、全局化改革带来的系统性风险或严重社会问题。第二,改革步伐大。由于成本可控,试点中更易于放开改革步伐,摆脱理论或传统的桎梏,在实践中直接形成制度创新。并且,同一批次的多个试点间会进行竞争性的制度创新,加速改革方案的成熟。第三,推广过程平稳。试点的成功能够有效地凝聚改革共识,减少思想分歧和改革阻力。同时,试点的经验提供了详细完整的操作方案,易于新制度的大范围移植。从历史来看,“先试点,后推广”始终是中国国企改革的基本形式。利税改革、承包经营责任制、股份制改革等重大制度创新都在试点中产生和完善,再通过政策文件向全国推广。改革试点及推广期间,中国经济总体保持平稳增长,未出现“休克疗法”式的剧烈震荡。

  由于当前国内外经济进入双重“新常态”,本轮国企改革对于改革成本格外敏感。从国内来看,中国经济遭遇“三期叠加”,供给侧结构性改革尚在攻坚元年,经济下行压力加大,“稳增长”正面临巨大挑战。重压之下,虽然2016年全国一般公共预算收入增幅回落,但财政赤字率目标从去年的2。3%跃升至3。0%。在赤字压力上升的背景下,当前中国经济对于改革成本的承受能力相对有限。从国际来看,当前全球经济依然呈现弱复苏势态,潜在经济增长中枢持续下降,并伴随着严重的多元化退潮与全球化退潮。特别是2015年四季度以来,全球经济不确定性高涨,与地缘政治风险相互叠加,各国间博弈日趋激烈。受此影响,“唱空”中国的声音屡屡出现,国际评级机构近期也加入其中。

  因此,当前改革的外部干扰因素和潜在风险正在不断增强,更需稳中求进。基于国内外复杂形势,激进式、全局化改革无异于主动暴露软肋,可能引发难以承受的改革成本与风险。相比之下,“先试点,后推广”能够有效控制成本和风险,遵循了中国改革“蹄疾步稳”的一贯风格,是当前改革形式的较优选择。

  另一方面,“试点+地方”模式具有高效的执行主体。中国国企改革的理论与实践均表明,地方政府兼具改革的动力与能力,能够在改革第一线发挥强劲的推动作用:第一,地方政府是最前沿的制度供给者。借由地方政府的力量和智慧,顶层制度设计才能适用于中国复杂而多样的基层环境,并最终以各种具体形式提供给微观主体。第二,地方政府是最前沿的制度需求反馈者。地方政府与地方国有企业和民营企业都存在长期合作博弈,对微观主体的制度需求最为敏感。在改革中,地方政府能够代表微观主体的合理诉求,与上级政府进行有效协商,从而为微观主体争取正当的改革空间和政策资源。第三,地方政府在改革中还直接承担着制度创新的重任。在顶层设计未能覆盖的领域,地方政府的自主创新往往能够提供新的思路。其中成功的部分会为中央所采纳推广,进而惠及全国。

  在中国国企改革的历史上,第二点和第三点相互结合,常常“自下而上”地攻克改革难点。例如,1981年春,山东省率先在所属国有企业推行经济责任制,其后在全国得以推广;至1982年底,全国已有80%的全民所有制企业和35%的商业企业实行了经济责任制。

  由于本轮国企改革的特殊性,发挥地方政府的主体作用显得尤为关键。与之前的国企改革相比,本轮国企改革呈现两大新特征。首先,本轮国企改革是高度市场化条件下的改革。随着近年来市场机制的大幅完善,微观主体力量崛起,在本轮改革中拥有空前的话语权和议价权。在混合所有制改革等诸多领域,地方政府必须直面微观主体的制度需求,并与其展开复杂的改革博弈。因此,只有及时下放事权,使地方的改革权力和改革任务相匹配,才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次,本轮国企改革是一次全面深化的改革。本轮国企改革的挑战不仅在经济目标本身,还将直接触及就业、民生和诸多历史遗留问题。部分地区将存在较高的局部风险。地方政府能否妥善处理问题、兜底风险,能否兼顾经济目标和非经济目标,将直接影响该地区国企改革的节奏和程度。因此,必须重视地方政府的主体作用,给予地方政府充分的政策空间和适度的财政支持。

  笔者认为,本轮中国国企改革的关键属性是务实,这是确保改革有序推进的前提。目前,本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到贯彻执行阶段,虽然改革进程显得有些不温不火,但无论“1+N”的顶层设计,还是“试点+地方”的执行模式,都是基于中国国情的务实选择。中国国企改革,目标是理性的,过程是渐进的,虽然短期成果显现有限,但笔者对中长期前景依旧保有期待。

  首发:FT中文网

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个人简介
程实,1979年生,毕业于复旦大学国际金融系,获经济学博士学位,现供职于中国工商银行城市金融研究所,宏观经济分析师,主要研究领域为世界经济和国际金融。
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