单位制、双轨制、项目制，关联何在？

　　改革开放以来，政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两大主导因素。然而，仅靠权力或利益的分析逻辑，不能揭示社会存在的真实样态。必须寻找能够将社会经济诸领域的结构要素统合起来，并形成具体运行机制的线索，才能牵一发而策动全身，发现社会总体运行的内在规则。跟随这一思路，北京大学社会学系的渠敬东在2012年发表了‘项目制：一种新的国家治理体制’，试图解释近十年来将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的一种新的治理模式。

　　所谓“项目”，是一个涵义较宽泛的概念。它原本是指一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（某一独特产品或服务）的一次性任务。然而，项目制中的项目，在制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列环节和过程中，已经超出了单个项目所具有的事本主义的特性，而成为整个国家社会体制联动运行的机制。国家治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态。

　　项目制以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑，一定有其制度根源和历史契机。首先，分税制改革是项目制形成的一个重要基础，只有中央政府财政权力真正实现集约化，才能通过项目的方式实行财政再分配；其次，1999年预算改革所推行的部门预算和国库集中支付制度，保证了项目“发包”的两个基本条件：权威化和专业化；再次，1998年《土地管理法》的出台，为农村土地转为城市建设用地提供了法律依据。地方政府因此拥有了获取财政收入的新手段，使项目规划、银行贷款、土地征收与经营之间发生了连带关系，“项目经济”开始成为动员地方政府的激励机制；第四，项目制的产生，也是中国市场经济发展的客观要求。随着出口和消费需求动力缺乏，国家需要通过扩展性的宏观经济政策来保持经济持续增长。而国家投资需要通过规范化、专业化的途径才能逐步分解和分配到各社会经济领域之中；第五，2004年，十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这一治理理念在财政政策上体现为基层社会提供公共服务的各类项目措施；最后，项目制的存在离不开绩效合法性的思维模式。项目制是最符合这种意义的制度精神，它既可强化国家体制对自由市场的引导和规制，亦能尽可能规范、合理、有效地提供公共产品和服务。

　　作者发现，中国改革在理论和实践上的本质涵义，即是在一定程度上守持体制存量的情况下，培育和发展原有体制之外的增量，再通过增量的积累而形成结构性的变迁动力，促发原有体制的应激性反应，从而实现社会结构逐步转型（注：即所谓“双轨制”）。1980年代的改革，即是把单位制及作为其基础的总体体制作为存量部分，来保持整体结构的稳定，而通过“承包制”和“包干制”等市场增量机制将总体结构作以适当的分割，来扩充资源的自由流动，借此松动单位制的体制瓶颈和规范效应。然而，市场体制虽然在制度上明确了产权、劳动和资本等各种经济关系，推动了国民经济的快速增长，但同时也引发了相当严重的社会问题和危机。为调整这种由全面市场化造成的结构矛盾，就需要提出一种新的改革举措，形成一种新的双轨制关系。项目制就是这种新型的增量逻辑。项目制将行政体制内的单位制和经济体制内的市场制都作为存量来看待，将自身塑造成为一种新双轨制的增量部分，通过财政上的转移支付，将民生性的公共事业尽可能辐射到广泛的社会领域之中，通过强化国家再分配体制来凸显政府在维护社会公平上的合法职能。两者不同之处在于，前一种双轨制的基础，是寻找行政体制外的增量，而后一种双轨制却要在行政体制内再造一种增量。

　　从项目过程来看，这种看似由国家部门依照专业职能系统的分配权和管理权一统到底的机制，实际上产生了一种“分级治理”的效果：即项目制形成的“发包”、“打包”和“抓包”三种机制，可分别对应于国家部门、地方政府以及村庄或企业（或其他基层社会组织）的项目行为。在这种三级治理结构中，中央部门享有充分的专项资金的分配权和管理权。但在项目制定和执行过程中，却削弱了科层制中的下级部门的权力分解能力，从而形成了“条条”上的更大的部门集权。下级为争取项目展开的竞争，更像是一种 “锦标赛”。只是这已不再是软预算约束造成的竞赛环境，而是由部门权威所推动的项目竞赛；项目分配中的竞争前提，乃是财政集权，竞赛规则完全掌握在主管部门手中。与科层制一样，项目制沿用的依然是自上而下的治理逻辑，只是在体制内两者构成了新的双重权威而已。

　　而项目对地方的吸引力，也已经远远超出了项目本身的含义，在更大范围内策动了地方整体社会经济的联动运作。在项目制下，地方政府将各种国家和部门项目作为枢纽和中介，提升其综合运营的政策地位、公共服务的合法理由、融资活动的政府信用及吸引各类经济资本的市场魅力，将土地、金融、财政更有效地融合起来，以此确立了新型的地方治理架构。

　　项目制对基层社会所形成的作用和影响，关系到基层社会变迁和建设的根本问题。首先，项目总是瞄准两种类型的典型“进村”的：“示范村”和 “薄弱村”。然而，项目制中的这种典型性，其实恰恰是最不典型的，不符合社会均等发展意义上的典型性；其次，项目输入引发的集体债务不仅会对基层公共治理系统造成损害，也会破坏集体成员间的社会性合约，带来的基层共同体中社会关系的演变和重组；再次，由于项目制多采用垂直输入的体制途径，强化了以县级为主的财政支出权力，因而也改变了各基层政府层级在公共事务上的责任结构，改变了基层社会的纵向治理关系；最后，项目制本来始终坚持“专项专办”的原则，但由于单一项目所形成的实际后果是不可预期、不可控制的，所以还需要后续项目输入加以弥补和解决，造成因果循环的积累效应。

　　介绍文献

　　渠敬东。 （2012）。 项目制： 一种新的国家治理体制。 中国社会科学（5）， 113-130。