政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构

吴敬琏 原创 | 2016-09-20 17:13 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  张维迎和林毅夫关于产业政策的争论正在日趋白热化,在最近的一个论坛上,张维迎就以“林毅夫在产业政策问题上的四个错误”为题发表演讲,而林毅夫则以“回应张维迎指出的所谓四个错误”回应。越来越多的经济学家也加入论战之中,其中就有著名经济学家吴敬琏。

  吴敬琏:政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构

  结构性改革真正要改的是体制机制的结构,通过行政的手段对产业的结构进行调整,往往会导致经济结构的扭曲更加突出。因此,发挥市场在资源配置中的决定作用才能解决问题。政府的作用,是为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。为实现这个目标,现阶段需要从制定和执行市场进入的负面清单、全面推进金融改革等六个方面抓紧推进。

  政府直接“调结构”不但无效,甚至会适得其反。早在改革开放初期,许多人已经意识到中国的产业结构存在严重扭曲,效益受到损害,需要进行调整。但是,在当时政府主导资源配置的条件下,这种调整还是通过行政手段进行的。

  这种方法的根本问题在于,政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构,而且结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的。即使调整到位了,也并不能让市场获得一个好的结构。此外,造成经济结构扭曲的各种体制和政策上的因素并没有改变,很多调整都是“治标不治本”的无用功。

  后来经过20年左右时间的改革,市场逐渐地成长和发育起来,但政府主导和配置资源的习惯依然保留着,结构扭曲的问题也难以解决。在2004年出现了经济“过热”以后,对宏观经济到底是“全面过热”还是“局部过热”,各界发生了争论。当时有三种意见:第一种认为没有发生过热,也不赞成采取总量紧缩政策。第二种认为经济出现了总量过热,主张采取紧缩措施,防止股票和房地产市场泡沫膨胀而导致崩盘。然而,获得决策层肯定的是第三种意见,即认为中国经济没有出现“全面过热”,只需采取措施加以控制,抑制“过热部门”的扩张,就能保证国民经济的稳定协调发展。

  由此,国务院及有关部门多次制定并颁布了相关文件与规定,希望用行政的手段对产业的结构进行调整。但是,这样的调整却导致经济结构的扭曲更加突出,产能过剩的行业越调越多。因为价格信号扭曲和成本失真,用各种补贴、政策优惠扶植的指定产业很快也变成了产能过剩的产业。直到现在,结构调整的第一大任务还是去产能,这也反映了用行政方法调结构的致命弱点。

  张曙光:市场主导与政府诱导

  关于市场基础和政府主导的矛盾和协调。林教授提出的“因势利导型政府”是一个比较好的概念,应当充分展开和发挥,但同时又使用了“政府主导”的说法,这就提出了一个问题,因势利导和政府主导是不是一个东西,毅夫认为是,我认为不是。既然认为市场是有效配置资源的根本机制,就没有什么政府的主导地位和作用;而有了政府的主导地位和作用,也就不可能让市场成为配置资源的基础和根本机制。正反两个方面的经验都证明了这一点。事实上,市场既是根本的,也是主导的。过去我们讲“农业为基础,工业为主导”,讲了多年,仍然没有处理好二者的关系。而改革开放以后,把市场放在了基础和主导地位,政府围绕着发挥市场的作用转,才有了后来的发展,而今天的经济失衡主要是政府取代市场主导了经济发展过程的结果。在发展中国家,政府的过分强势和过分积极是一个普遍的问题,如果明确主张政府主导,也就没有办法约束过分强势和过分积极的政府。我们强调公有制甚至国有制的主导地位,也就违背和破坏了市场平等竞争的基础,使之具有了某种特权。其实,在一般情况下,政府的因势利导作用是辅助性,这种辅助作用是重要的和不可或缺的,但不可喧宾夺主;只有在危机发生的紧要关头,才谈得上政府的主导作用。但这种主导作用是短时间的,也是一次性的。

  在讨论中,毅夫说,“政府主导”可能是翻译的问题,但不只一个地方有这样的提法。希望能予改正,并对此做出明确的表述和分析。

  关于发展框架和行为过程的问题。其所以产生上述问题,一个重要原因在于,《新结构经济学》只有关于发展理论框架的设计,而缺少主体行为过程的分析。政府应当因势利导,进行协调,这是正确的和必要的,但什么是势?势不是一种,而是多种,因哪种势?协调什么?如何利导,采取什么办法协调?这是需要具体选择的。为什么有的政府做了,有的没有;有的做得好,有的做得差,有的甚至在相反的方向上用力?难道仅仅是认识问题或者主要是认识问题,政府和官员不懂得如何发展和如何选择?林毅夫的回答是如此。笔者认为不完全是。

  在讨论时,林毅夫特别强调是知识问题,不是动机问题。我觉得把知识和动机对应起来讨论不是一个恰当的做法。笔者不怀疑政府和官员的动机,但正如后来白重恩教授说的那样,认识问题是必要条件,不是充分条件。怎样激励政府做好事,而不做错事和坏事。这里有制度条件问题,而制度有路径依赖和制度惯性,在一个条件下有效的制度,但条件变化以后,就可能变成无效的制度。而制度选择归根到底还有个行为选择和行为过程问题,即在什么条件下,行为主体如何选择自己的行为,建立有效的制度,实施正确的政策,并及时改进制度,调整政策。这可能是需要经济学家下大力气思考和解决的问题。

  关于政府行为假定问题。毅夫一再申明,他是按照新古典经济学的范式进行思考和讨论问题的,但在政府行为假定上并不完全如此或者不是严格如此。在《新结构经济学》中,作者实际上立足于一个好人政府:政府和官员都一心一意谋发展。实际上,如果政府官员的最大化利益与发展的目标是一致的,他们会努力谋发展;如果是不一致的,他们不会谋发展。如果激励机制是有效的,政府官员谋发展的努力会促成经济的繁荣和结构的提升;如果激励机制是扭曲的,政府官员谋发展的努力就会造成结构的失衡和加剧经济的不稳定。无数历史事实都证明了这一点。

  不仅如此,《新结构经济学》中的政府是一个抽象的政府,而不是一个由具体个人组成的机构,不是一个由不同利益集团相互争夺的权力中心。对于这样一个十分复杂的事物,切莫抽象地讨论,需要具体分析,认识和知识是一个问题,但不一定是根本问题,条件、机制和利益才是重要的。否则,形势的发展需要调整制度和改变政策,而政府偏偏不予调整和改变,仍要继续坚持已经无效的制度和过时的政策,只有碰到南墙,发生危机,才能回头。不仅如此,危机并不都是市场失灵造成的,就是这一次由美国引发的国际金融危机,政府也是重要的推手和同谋。所以,毅夫要坚持新古典的假定,就应当将其贯彻到底,体现在各个方面,才能建立一个真正有价值的发展经济学。

  韦森:政府在新兴产业的投资效率不如企业和市场

  林毅夫新结构经济学NSE和其中的增长甄别和因势利导框架GIFF框架的实际运行,从理论上要求和假定一个什么样的政府及其政府领导人的行为模式?与之相关联的根本问题是,这一NSE分析框架是否仍然实际上仍是“制度缺位”(institutionsfree)——尤其是政治与法律制度缺位?

  从世界近现代史来看,现代经济增长,主要是由科学发明、科技创新、产业升级和经济结构变迁所推动的和普遍特征事实的,这应该没有问题。一个国家要通过不断的科技创新、产业升级和结构变迁来发展经济,首先要考虑自己的资源禀赋,要按资源禀赋所决定的自己国家的比较优势来发展,以渐进性地进行产业升级和结构变迁,这应该也没问题。在一国的动态发展中,政府要积极作为,要在本国的产业升级和经济结构变迁中起到积极的“增长甄别和因势利导”作用,在新产业的催生与发展中起到“助产士的作用”,乃在在新产业的创生和产业升级中解决协调问题和外部性问题,具体说来在解决企业融资和提供良好的基础设施和商业环境方面提供政策乃至资金援助之手,这看来均没有任何问题。然而,所有这些NSE的理论论证,是否整个框架都建立在政府领导人是利他、仁爱和无私的假说之上?依照毅夫自己的辩护,即使把新古典经济学的理性经济人假定运用到这一新结构经济学的理论建构之中,即假定任何国家的政府领导人都是“自利的”,都在进行着个人及其家庭的利益最大化计算,也不会影响这一新结构经济学的整个分析基础——因为任何一国的国王、总统、总理、主席、或总书记,都会希望并会尽最大努力要自己的国家经济快速发展,因为这不但会带来更多的政府税收和其他财政收入,也会使自己在历史上留“良好治理政绩”之名。同样道理,任何一个地方的行政长官,也自然会希望并尽最大努力去推动自己所管辖地区的经济快速增长,以从中达致个人利益最大化(如升迁、政绩之名、收入和个人幸福感)。但是,即使是如此,这样的分析思路仍然似有两个问题有待深入思考和进一步研究。

  首先,如何避免政府领导人在促进科技发明和创新、产业升级以及经济结构转型中运用自己手中所掌握的权力和掌控的资源进行个人和家庭的寻租问题?这个问题乍看来好像与NSE以及其中的GIFF框架没有直接关系,但实际上却牵涉到这一GIFF框架是否能在各国得到真正实施和是否真正工作的根本性问题。如果我们假定任何政府领导人都在理论上是自利的,那么,在毅夫的这个NSE框架中,似乎根本没有——或有意识地回避了——现代政治体制中权力制约与制衡问题,而是假定政府及其领导人有决定一个国家或地区的经济发展战略、产业升级乃至在解决“协调问题”和“外部性问题”中的完全自由裁量权(discretion),但不知毅夫想过没有,在解决所有这些经济发展问题上,乃至政府做新兴产业的“助产士”甚至起保姆的“作用”时,政府领导人都要运用自己所掌控的权力,都要运用自己所掌控的来自税收和其他财政收入的财力资源乃至国有资源来运作,都可能会有自己个人的喜好、偏好以及个人、家庭甚至亲友的关系在其中,因而在具体做出任何一项资助科技创新、发展新兴产业和促进产业升级的实际操作中,都有政府领导人个人的利益、喜好和关系在其中。在一个国家和地区的政府及其领导人在增长甄别和因势利导的发展规划以及实际操作和运作中,如果不考虑制度约束和体制变量,而只是理想地提出政府领导人和决策者当怎样行为和怎样才是最优选择,其现实有效性、可实施性和操作性是要大打折扣的。

  在过去30多年中国经济高速增长时期,当今中国社会内部多年来积累下来了大量经济与社会问题,如地方政府的巨额负债,经济技术开发区以及一些高科技企业的巨额负债,还发生了一些负责开发区、高科技园区建设和基建投资的地方政府行政长官腐败寻租的大量问题,如苏州前副市长姜人杰,洛阳市前中共市委书记孙善武、郑州市前中共委书记王有杰、阜阳市原市长萧作新、原阜阳市前中共市委书记和安徽省副省长王怀忠,甚至原大连市长和原重庆市中共委书记……,等等。这其中哪个领导人不是坚定、有能力、有想法且在努力发展本地经济甚至在发展高科技园区和推进本地区产业升级和技术创新上做出了诸多贡献的“能干的”书记和市长?这些问题难道不应该进入NSE理论框架的未来探讨和思考视野之中?

  其次,即使我们避开发展中国家和地区的政府领导人在运用自己掌握的权力和所掌控的资源进行个人和家族的权力寻租问题,这一新结构经济学可能还有一个绕不过且必须回答的问题: NSE理论及其GIFF操作框架假定政府及其领导人在正确运用一国或本地区的资源禀赋和比较优势乃至在促进科技创新、产业升级和结构变迁上要起到“增长甄别和因势利导”的积极作用,那么,这一理论实际上假定各国政府和各地区领导人,以及在计划委员会、发展委员会或其他政府部门的官员有完备的知识。但是,一个现实问题是:在对本国和本地区的资源禀赋、比较优势、有市场增长潜力的产品和行业和未来各行业的发展前景判断方面,乃自在各企业本身的竞争力和产业升级的战略选择方面,政府部门及其官员就一定比在生产和贸易第一线的企业和企业家更高明?知识更全面?判断更准确?甄别更确当?指导意见更合宜?

  200多年前,在《国富论》中,亚当•斯密(Smith, 1776/1930, p. 421)在谈出“看不见的手”的原理著名论断后,接着就指出:“在把资本用于国内哪些产业方面,以及在其产品能有最大价值这一问题上,处在自己本地环境中的个人所能做出的判断,显然要比任何政治家(statesman)或立法者为他做出的判断好得多。如果政治家试图指导私人去如何运用他们的资本,那不仅是自寻烦恼地去关注最没有必要关注的事,而且假定存在一个安全和可信任的政府。把这种权力交给一个荒唐且有很大幻觉地自认为有足够资格行使这种权力的一个人,甚至交给一个委员会或议会,那是再危险不过的事情了。”亚当•斯密在写作《国富论》时,现代工业和科技革命还没有发生,更没有现代的计算机网络通讯工具和信息渠道。在21世纪高科技和已经计算机网络信息化的当今世界,已经没有任何一个国家的政府能够完全拿开对市场运行的干预和“调控”之手了,因而对亚当•斯密200多年前说过的这段话,我们今天研读时是要特别小心。然而,即使在21世纪的信息化和高科技时代的今天,斯密的这句话是否还有一定的道理和参考意义?一些国家的计划委员会或科技部、发改委的官员们,在本国的科技进步、产业升级和各产业的发展前景、市场需求等等经济运行方面所掌握的知识和所做出的判断,就比本国企业乃至一些大公司的管理者和科技人员所具备的知识就多?判断就高明?难道一国的科技创新、产业升级和经济结构变迁就只是在政府所能正确甄别和因势利导之下才能发生?

  这说来已经不是一个纯理论推导问题了。近些年来,尽管在政府为缓和2008年下半年以来的世界经济衰退对中国经济的冲击而做出的所谓“4万亿刺激计划”和保增长的宏观政策指导下,国家发改委和各级地方政府部门在促进科技创新、推动产业升级、建高科技园区和孵化新产业方面做了大量工作,投入了大量资金和资源,且在某种程度上贡献了过去几年我国经济的增长。然而,现在看来,这些政府所推动的发展新产业和产业升级政策政策,甚至资金和资源扶植政策,并不是没有问题的。以毅夫的NSE理论框架的思路和术语来说,过去几年,国家发改委和各级地方政府所推出的“产业升级”和“孵化新产业”的政策,在很多方面不是顺应了由我国资源禀赋所决定的比较优势,而恰恰可能是违背了比较优势原理而犯了急躁、冒进和揠苗助长地推行“赶超战略”的老毛病。

个人简介
国务院发展研究中心高级研究员;中欧国际工商学(CEIBS) 核心教授;中国国际金融有限公司(CICC)首席经济学家;新加坡国立大学东亚研究所国际顾问理事会理事
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