从行为监管逻辑看现金贷监管的归宿

李庚南 原创 | 2017-11-20 14:52 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:现金贷 行为监管逻辑 

  尽管从纽交所频频传来中国互金企业上市的钟声,尽管拍拍贷等公司尽力撇清与现金贷的瓜葛,但现金贷所引发的纷争丝毫没有消停。市场正山雨欲来,而充满悬念的莫过于现金贷的监管归宿。

  现金贷纷争不断、持续发酵的原因,表面看是被舆论撕扯最多的“暴利”收息、“暴力”催贷问题,实则是市场对其合法合规性的质疑,以及对这一行为监管缺位的焦虑。关键还是对这一行为本身的认定,以及由谁认定与监管。

  可以说,恰是由于对现金贷这种经营行为缺乏识别、定性的充分依据,在放贷资质方面的法规约束相对滞后,导致监管主体的模糊与监管缺位。

  对现金贷市场乱象问题,民间舆论所看到、所关注的或是“暴利”与“暴力”;但从监管的角度出发,看到的绝不应止于此,还要看到监管的缺位与监管规制的滞后,还要意识到构建行为监管体系的紧迫性。从行为监管出发,厘清监管关系、监管边界,是阻止现金贷继续“裸奔”的关键。

  行为监管的逻辑

  行为监管在国际监管实践中经历了一个渐进演化的过程。行为监管概念始见于20世纪70年代美国国家保险协会发布的《市场行为检查手册》。1995年,英国经济学家·泰勒(Michael Taylor)提出金融监管“双峰”理论。他认为,监管应着重于两大目标,确保系统稳定(即审慎监管)和保障消费者权益(即行为监管),且审慎监管与行为监管两个目标应该分开,并由不同监管者来执行。至此,行为监管开始正是进入监管的视野,并逐步在各国监管实践中得到运用。2008年国际金融危机爆发后,各国监管当局开始对原有的监管体系进行反思,普遍认识到审慎监管的缺陷和有限性,开始高度重视对金融消费者权益的保护。2008年,3月31日,美国财政部发布的《现代金融监管构架蓝皮书》明确提出了市场稳定性监管、审慎性监管以及商业行为监管。

  从国内看,近年来,伴随互联网金融的快速崛起,以及金融跨业、跨界的发展,频繁曝光的各种风险事件对固有的金融监管框架提出了严峻的挑战。面对这种挑战,现有的机构监管模式日显其窘,无法充分保护金融消费者的权益,改革金融监管框架的呼声不断高涨。尽管围绕金融监管框架改革模式,国内专家学者纷纷从不同视角提出了观点,诸如“顶层协调”方案(即在更高层次设立中央金融工作委员会,统筹协调“一行三会”金融监管)、“一行一会”方案、“一行两会”方案等,但重视行为监管、强化行为监管基本成为各方的共识。

  总体看,根植于“双峰”理论的行为监管,着重于金融系统稳定和消费者权益保障两大目标。在监管实践中,行为监管逐渐形成了自身的逻辑体系。其基本逻辑是,监管政策规制的设计不以金融机构类型为依据,而是主要依据金融产品的基本功能;通过识别、分析金融产品和服务的属性与实际功能,以及这些功能的实现程度与金融消费者需求之间的差距,对提供相关金融产品与服务的主体行为进行调节与规范,以实现保护金融消费者权益的监管目标。

  按此逻辑,实施行为监管核心目标的前提,应该是对所涉金融行为或活动的属性识别、行为主体资质的认定。因此,行为监管的基本立足点是金融行为或活动、金融产品与服务本身的合法合规性。

  而行为监管的基本准则应该是,如全国金融工作会议所强调的,“所有金融行为和业务都要纳入监管”,即无论经营的主体是谁,只要从事了金融业务或有金融行为,就应该适用于相应的金融监管法律法规,就应被置于相同的金融监管框架内,并明确相应的监管主体与监管责任。正如周小川所指出的,在目前的监管框架下,从事什么业务就需要具备哪方面的牌照。如果是提供综合金融服务,就需要向不同监管机构申请不同的牌照。换言之,但凡金融行为或活动,要么纳入监管的框架下,接受监管对同类行为的规制;要么归入非法从事金融活动、非法设立金融机构,依据相关法律法规予以取缔。

  当然,监管与创新永远是“猫捉老鼠”关系,监管规制相对滞后于金融创新是我们毋庸讳言的一种客观存在。对于金融创新,既需要鼓励并给予充分的包容,又不能放任不管,或政策大起大落、进退失据。对于一种金融新业态、新行为的出现,若已有的监管法规对之无法形成有效约束,作为监管者需要做的应该是尽快查漏补缺、修补完善相关规制,或者探索“监管沙盒”模式,暂时将之纳入“监管沙盒”观察。

  现金贷行为属性的识别

  按照行为监管的逻辑和准则,我们不妨从具体运作模式来检测一下现金贷的“DNA”,剖析其金融属性,寻找对该类金融行为的监管依据。

  目前,从事现金贷业务的公司背景比较复杂,既有属于金融系的、具有正规金融牌照的机构,包括商业银行、信用卡公司、持牌消费金融公司;也有产业系的,以美的、海尔等传统企业,非持牌机构;更多的则属于互联网系的公司,包括电商消费金融平台、小贷公司、P2P网贷平台等,其中有持牌的小贷公司,更多的是非持牌机构。

  但从经营模式看,现金贷公司不外乎两类:一类是直接放贷款的现金贷平台,即利用自有资金或第三方转手资金,直接经营贷款业务,既收取高额利息又收取服务费。其资金来源包括自有资金、私募基金、信贷资产转移(ABS)、信托计划、其他P2P网贷平台资金及一些传统银行的信贷资金。一类是助贷性质的现金贷平台,即利用自身掌握的获客渠道、风控技术及贷后管理优势,向资金方(包括网贷、消费金融公司、小贷、银行、信托等)推荐借款人,并获取相关服务费的业务。

  对于自身直接放贷款的现金贷平台而言,其行为本身的金融属性是毋庸置疑的,应纳入现有的监管框架体系内。从行为监管的角度出发,涉及的根本问题则是放贷资质问题,也就是合法性问题。在放贷资质问题上,目前国内可依据的主要是1996年人民银行颁布的《贷款通则》及1998年国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。《贷款通则》明确要求“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务,持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》,并经工商行政管理部门核准登记。”《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》 非法金融机构“是指未经中国人民银行批准,擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构”。

  尽管上述两个办法许多内容已显过时、许多表述亟待调整与完善,但“钝刀”依然有管用的时候。严格意义上,对非持牌机构从事放贷业务可按“两非”办法予以取缔。而目前真正持牌的仅有银监会核准的26家消费金融公司及地方金融监管部门核准的189家网络小贷公司。这意味着,目前市场上万家的现金贷公司中97%以上或将面临“死亡”,其社会影响与震动效应不亚于对P2P网贷平台的整治。因此,在具体实施中,监管部门应充分考虑参与现金贷机构之多、涉及面之广特别是多头借贷等情况,谨防“一刀切”可能引发的“踩踏”事件。对于持牌机构的放贷行为,自然可以按照现有的监管规制,从贷款利率、资金来源、融资比例、杠杆比例等角度加以规范。

  对于助贷模式的现金贷平台,由于其本身并不直接放贷款,因此表面上并不存在放贷资质问题。但助贷机构之所以以助贷形式开展现金贷业务,其出发点就是为了避开放贷资质的束缚,客观上存在监管套利的嫌疑。一些助贷机构往往与有放贷资质的合作金融机构签署“抽屉协议”,为合作金融机构背书,甚至于将合作的持牌机构当作放贷“通道”,实际上充当放贷角色。按照“穿透式监管”要求,助贷机构在其中实际上扮演了信用中介的角色,其助贷行为理当纳入监管。而且,在助贷模式中,参与合作的持牌金融机构也将面临相关监管规制的约束。银监会在今年6月底下发的《民营银行互联网贷款管理暂行办法》(征求意见稿),明确要求民营银行与助贷机构合作,要求采取有针对性的风险防控措施。同时,强调联合贷款(助贷属于联合贷款的形式之一)合作机构资质为经中国银监会批准设立、持有金融牌照并获准经营贷款业务的银行业金融机构。

  究竟该由谁来监管现金贷?

  总体上,无论从现金贷参与的主体看,还是现金贷交易形式看,大抵都具有互联网金融的性质。按照行为监管的逻辑,在近年来颁布的一系列互联网金融监管规制中,我们不难找到现金贷的监管职责边界。

  按照《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》要求,互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,科学合理界定各业态的业务边界及准入条件,落实监管责任”。《指导意见》明确了网络借贷业务、互联网信托业务、互联网消费金融业务由银监会负责监管。此处所说的网络借贷包括个体网络借贷(即P2P网络借贷)和网络小额贷款。而网络小额贷款公司、互联网消费金融等恰恰是现金贷存续发展的主要依托。

  《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》则进一步明确了,国务院银行业监督管理机构及其派出机构负责制定网络借贷信息中介机构业务活动监督管理制度,并实施行为监管。各省级人民政府负责本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管。

  从行为监管的角度,现金贷监管的归宿已然明确。而且银监会在今年4月下发《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》中也特别提出要做好校园网贷、“现金贷”业务的清理整顿工作。那么,由银监会来监管现金贷应该没有任何疑问了?

  但从目前情况看,各地针对现金贷的监管行动正在陆续展开。多地监管部门已下发文件,要求对相关业务进行检查。其中主角多为地方金融监管部门。山东某地方金融办早在今年5月就发布了《关于开展“现金贷”业务活动清理整顿的通知》;宁波鄞州区处置非法集资联席会议办公室继9月份关停了两家涉及利率过高和暴力催讨问题而被投诉较多的现金贷公司后,又于11月8日下发了《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》,提出所有经营现金贷的机构必须全部关闭;重庆市金融办于11月6日下发了《关于开展小额贷款公司现金贷业务自查的通知》,自查对象针对重庆市金融办批准设立的网络小贷公司,要求各公司对自设立以来开展的现金贷业务情况进行自查。

  依此态势,对现金贷的监管似乎又要回到“谁的孩子谁抱走”的老路上?而大量非持牌的现金贷公司则依旧在监管的边缘“裸奔”,享受着最后的晚餐。

  其实,按照《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》,现金贷由银监会或地方金融监管部门监管,皆有较充分的依据。在监管的动与静之间,亟需明确的是行为监管与机构监管的边界,避免监管交叉与真空。

  当务之急,是尽快让监管的靴子落地,消除市场的焦虑。不妨比照对P2P网络借贷平台整治的思路与方式,尽快出台清理整顿的意见与方案。同时,需汲取P2P网络借贷平台整治的经验与教训,特别要防止边整治边泛滥的现象;或可借鉴当初美国对P2P网贷“休眠”式的监管。

  毫无疑问,面对现金贷风波,监管需要反思;但反思的东西或远不止于现金贷监管的本身,而是该如何以此为契机,加快构建我国的行为监管体系。唯有做到对类似现金贷的金融行为及相关金融产品与服务属性的有效识别与认定,并依据已有的相关监管规制,或及时制定完善相关监管规制,对相关金融行为进行规范,才能构建起一套适应金融快速创新的长效机制,才能使监管部门面对层出不穷的金融创新进退自如,才能真正实现对金融消费者权益的保护。

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