改革不能一蹴而就 这六项必须抓紧进行

吴敬琏 原创 | 2017-03-10 12:48 | 收藏 | 投票
关键字:经济 改革 

 

  结构调整和结构改革

  “供给侧结构性改革”的提法,实际上包含两个含义不同的“结构”。第一层含义的“结构”,是指经济结构也就是资源配置的结构。在从供给侧探究中国经济减速的原因时我们发现,最主要的问题是由于资源错配,使经济结构发生了扭曲,导致效率下降。

  从供给侧观察,经济增长由三个基本驱动力量推动,这就是:劳动、资本和效率。从 21 世纪初期开始,中国经济增长原先所依靠的驱动力量开始消退, 例如人口红利逐渐消失, 工业化和城市化过程中产业结构改变,即所谓“库兹涅茨过程” (Kuznets Process)导致的效率提高也开始减速。与此同时,粗放增长方式,即主要依靠投资驱动的增长方式所造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。在这种情况下,中国经济的潜在增长率从 21 世纪第一个 10 年开始下降,出现了经济下行的趋势性变化。从以上分析得出的治本之策,就是通过资源的再配置,优化经济结构,提高供给侧的质量(效率) 。

  第二层含义的“结构” ,是体制机制的结构。 “结构性改革”讲的正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。如果把它们混为一谈,就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。我国的历史经验表明,这样做会造成十分消极的后果。

  为什么要“着力推进结构性改革”

  如果说理论和实践经验都表明,要完成结构调整和结构优化的目标,必须主要依靠市场的力量,问题的症结就在于:使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础还没有完全建立起来。根据 1993 年党的十四届三中全会和 2013 年党的十八届三中全会决定,这一制度基础,就是“统一、开放、竞争、有序的市场体系” 。

  我们在 20 世纪宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架,但是它还存在许多缺陷。其中很多重要的系统还没有建立起来,或者已经初步建立但还很不完善。总之,还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。

  在这种情况下,唯一的出路就是尽快通过改革,将统一开放、竞争有序的市场体系建立和完善起来。

  正是在这样的背景下,中共中央领导提出了着力推进结构性改革的要求。

  人们常常以为 “结构性改革”是一个中国特有的提法,其实并不是这样。这是一个长时期以来市场经济国家通用的说法。我查了一些文献,当一个国家的市场经济建立起来之后,可能其中的某些制度架构仍然存在问题,需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革时,这种改革就被称作“结构性改革” 。我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革” 。 当这个短语被翻译成英文的时候,也常常用 structural reform,即“结构性改革”来表达。

  像我这样年纪的人,最早接触“结构性”这个词,是从 20 世纪五六十年代“共产主义论战”中批判意大利共产党领导人陶里亚蒂(Palmiro Togliatti)的文章里看到的。当时“大批判”文章指称,陶里亚蒂倡导的“结构改革” ,意味着改良主义和对革命的背弃。后来接触更多的是,最近十年来一些市场经济国家一再提出来要进行结构性改革。最近 G20(二十国集团)财政部长和中央银行行长会议公报,也提出 G20 各国都需要进行结构性改革。总之,结构性改革是市场经济国家常用的概念。既然中国已经宣布初步建立社会主义市场经济的基本框架,现在要对于其中某些架构进行改革也是应有之义。所以,在这个意义之上,我们运用了这样一种说法来概括我们要进行的改革,也是完全可以的。

  其他国家进行结构性改革的实践对我们是有启发意义的。本文的命名来源于英国《经济学人》 (The Economist)杂志一篇文章“What Structural Reform Is and Why It is Important” ( 《什么是结构性改革,为什么它很重要》 )借用来的。2004 年,国际货币基金组织(IMF)曾经建议一些国家进行结构性改革,当时的 IMF 研究中心主任拉詹(R.Rajan)写了一篇文章来解释他们所建议的结构性改革是什么,题目叫作《结构性改革为何如此困难》 。

  文章说,结构性改革取得的成果、带来的益处是长期的,但是从短期来说,有一部分人会受损,所以很难被人们接受。这里并不是要讲结构性改革的难易问题,而是他对什么是结构性改革所做的言简意赅的界定。与我们现在遇到的情况相类似,当时有些人认为许多经济问题是由于需求过剩或不足造成的。

  拉詹表示不同意这种判断,他指出: “许多经济问题是由市场运行中的问题造成的,而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中,此时显然需要进行结构性改革,即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。 ”

  总之需要明确的是, “结构性改革”讲的是针对体制机制架构的改革,通过这种改革,把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来,并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高。

  六个方面的改革需要抓紧推进

  为了完成建设统一开放、竞争有序市场体系的宏伟任务,我们需要进行多方面的改革。党的十八届三中全会规定了 336 项改革任务,其中直接跟经济有关的就有 200 多项。这些任务当然有轻重缓急之分,而不可能一蹴而就。根据最近各界人士提出的一些迫切需要重点进行的改革项目,我认为以下六个方面的改革特别需要抓紧进行。

  一是简政放权的制度化,加快制定和执行市场进入的负面清单。党的十八届三中全会决定采取市场经济和法治国家的通行做法,对市场进入实行负面清单制度。根据企业和公民个人“法无禁止即可为”和各级政府“法无授权不可为”的原则,国务院部署制定两个清单:一个是市场进入的负面清单,另一个是政府授权的正面清单。政府授权的正面清单看起来比较困难,但市场进入的负面清单是市场经济的一项基本制度,必须加快进行。这不但涉及公民的基本权利,还牵涉对外经济关系,如在中美投资协定的谈判中,它也是一项重大议题。

  二是全面推进金融改革。金融改革的核心议题——利率市场化和汇率市场化进行得比较顺利,甚至超出了原来的预期。但是仅有这两项重要的价格改革还不足以保证整个金融体系改革成功。其他方面的改革也必须加快。比如说金融市场的监管体系,党的十八届三中全会要求从事前审批为主转变为事中事后的合规性监管为主,就需要加快实现。在当前杠杆率居高不下的情况下,一方面民间的投资意愿低落,另一方面由于资产负债表衰退,人们不愿意把资金放到流动性比较低的实体经济。此时加快金融体系改革就具有更重要的意义。

  三是国有经济改革。这是一个很重要的领域,因为虽然国有经济在整个国民经济中所占的比例只在 1/3 左右,但它掌握着最重要的社会资源,其所处的行业又往往是国民经济中具有居高临下地位的制高点。目前相当一部分国有企业效率低下,且存在持续下降的趋势。如果这种情况不能尽快改变,就会拖整个国民经济的后腿。党的十八届三中全会决定对国有经济改革有一个重大突破,就是要把对国有企业的管理由直接管企业(即管人、 管事、 管资产)为主转变为管资本为主。这是一项具有重大意义的改革,因为只有这样才能在国有控股公司和国有参股公司中建立起有效的公司治理结构,也才能实现各类企业之间的平等竞争。

  四是竞争政策的贯彻。我们过去把贯彻竞争政策叫作“反垄断” ,现在国际上通行的说法是“贯彻竞争政策” ,这种说法可能比“反垄断”来得确切。我们必须清醒地认识到竞争是市场制度的“灵魂” 。

  正如“二战”后德国市场体制的缔造者艾哈德(L. W. Erhard)所言,战后德国“经济奇迹”的实质,乃是“来自竞争的繁荣” 。国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》 ,为确立竞争的基础性地位迈出了重要的一步。

  文件指出, 在当前的现实生活中, “地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和有违公平竞争的现象”还广泛存在。加之在我国有些人还受到传统政治经济反竞争思维的影响,认为“竞争和无政府状态”是资本主义腐朽性的集中表现。

  在社会主义条件下,不同企业之间也不应当有平等竞争。没有公平竞争就不可能发现价格,也不可能实现奖优罚劣和促使企业努力创新。抓紧贯彻竞争政策仍是一项重大的改革任务。

  五是加快自由贸易试验区的建设。现在试验区已经从上海一地推广到好几个地区,但是看来试验本身的质量还有待提高。中央领导人明确指出过,自由贸易试验区的意义在于“营造市场化、法治化、国际化的营商环境” “促使贸易投资便利化” 。

  贸易和投资规则的进一步提高是一个世界性的趋势,中国需要努力适应。自贸区试验不但在对外经济关系上有意义,而且直接有助于促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和完善。所以这方面的试验应该加快进行,防止把营造市场化、法治化、国际化的营商环境的试验回到过去的政策优惠等低层次的做法。

  六是坚持建设法治国家。一个良好的市场体系一定要建立在法治的基础之上。自从 1997 年中国共产党第十五次全国代表大会提出依法治国、 建设社会主义法治国家的治国方略以来, 这方面的工作有所进展,但是离建设法治国家的高要求还有相当大的距离。中国是一个具有悠久人治传统的国家。进入现代以后,政府的政令在社会经济运行中始终起着主导的作用。法治观念和法治实践较为薄弱。

  因此,建设法治国家是一项非常重要然而也极其艰巨的任务。党的十八届四中全会做出了推进依法治国若干重大问题的决定,建设法治的工作还需加快进行,因为不厉行法治,市场体系缺乏一个规则基础,也就不可能平稳有效地运行。

  为了推进以上这些改革,不只要提出任务,做出设计,还需要采取切实措施,克服思想上和实际工作的障碍,抓紧施行。

  (本篇内容节选自中国经济50人论坛丛书之《中国经济新方位:如何走出增长困境》,中信出版社出版)

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个人简介
国务院发展研究中心高级研究员;中欧国际工商学(CEIBS) 核心教授;中国国际金融有限公司(CICC)首席经济学家;新加坡国立大学东亚研究所国际顾问理事会理事
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