《财新周刊》2017年第7期 出版日期 2017年02月20日
财新记者 周辰 周泰来
直到2007年，山西省各个环保局都在为足额征收焦炭生产排污费困扰。太原市环保局2004年年末发现，下属区县竟然只完成应征费用不到30%，有的县甚至还没有开始征收。
“焦炭排污费收到手很少，他不交也没什么手段。”山西省晋中市环保局副局长石立民对财新记者说。“最后交给山西一个特殊企业叫焦炭公司。咱们计算，让人家来代收，给人家点代收费。以后幅度就增加很大。”
据《山西日报》报道，2007年1月，山西省环保部门托山西省焦炭集团公司代征全省焦炭生产排污费。当年，该集团公司完成排污费代征18.5亿元，相当于2003年至2006年四年征收额的总和。
石立民介绍，焦炭公司征收排污费猛增的主要原因，是生产焦炭的企业必须通过焦炭公司才能把焦炭卖到省外。“山西每个路上都有煤焦管理站，车辆必须通过煤焦管理站，办了手续才能出去。”
然而，其他种类的排污费没有这种好运。自1979年排污收费制度实行以来，排污费征收频繁遇到执法刚性不足、地方政府和部门干预等现象，饱受诟病。
怎么办？环境保护税制度，在很多人看来可以视为排污费的升级版。
排污费改税
早在2007年6月，国务院在《节能减排综合性工作方案》中提出“研究开征环境税”。经过九年酝酿，《中华人民共和国环境保护税法》（下称《环保税法》）在2016年12月25日获全国人大常委会通过，并将于2018年1月1日起施行。
中央财经大学教授谭云明估计，环保税开征后，预计每年征收的环保税规模可达500多亿元。
“无论是环境保护，还是排污收费，都是通过经济手段调节、控制排放行为，达到减排目的。” 中国人民大学环境学院院长马中对财新记者说。“因此，环保税是行为税，不是为了取得财政收入。”
马中表示，环保税和排污费之间有“税费平移”的关系，因为环保税的征收原则、应税污染物、计税依据、应纳税额计算方法、税收减免等，基本是从排污收费条例的相关规定平移而来。
“就是解决税收法定的问题。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅对财新记者说，排污费是行政收费，不像税收那样具有法定性，排污费的标准、征收环节、程序等随意性都比较大。费改税后，环保税是法定的，可以统一标准、统一程序，使其透明化。
马中介绍，多年来，排污费征收一直不规范，很多地方是“议价收费”，还有政府用财政帮企业缴纳排污费。“有的地方监测数据、企业排放数据造假，有的企业应对不同的监管制度，有不同的排放数据。总量一个账，监测一个账，环评一个账，排污收费一个账。”
“全国各地收取排污费，都是从协商收费一步一步来的。” 江苏省泰兴市环保局监察大队副大队长孔德伟对财新记者说。所谓“协商收费”，就是环保部门测算一个企业应该交多少钱，然后双方协商，确定一个都能认可的数据。“过去监测手段跟不上，好多企业都没有监测数据，就商量着收。”
排污费执行刚性不足，企业以经营不好等各种理由拖欠排污费屡见不鲜，地方政府干预也成为必然。“个别时候县里说企业困难，让缓收、少收排污费。”石立民告诉记者。
对于这些现象，环保部门缺少有效的约束手段。“不缴纳排污费最严重的是移送法院执行。”石立民说。“但法律程序很繁琐，而且要先交执行费，常常是环保局收不回钱，还得先交钱。”
众多不规范造成排污收费征收严重不足。马中说，根据2014年工业污染物排放和收费标准，应征收排污费550亿元，其中仅最主要的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮四大指标就应收排污费270亿元，而实际全国征收的排污费仅187亿元，是应征排污费的三分之一。
据《科技日报》报道，复旦大学环境经济研究中心副主任李志青介绍，统计数据显示，2015年中国排污费的征收额为173亿元，这个数字与主要税种规模相比，“连一个零头都不到”，而由于企业排污所带来的直接环境损失，每年少则以千亿元来计，间接环境损失和各种减排成本则多达数万亿元。
“《环保税法》的出台，提高了环境税费的法律地位，比原来以行政规章支撑的排污费有着更高的法律效力等级。”中国财政科学研究院研究员贾康撰文称。
“按照税法，不交可以抓人，处罚力度很大。”孔德伟表示。“就是为了加强排污费的征收力度，才改成环保税。”
如何“升级”？
环保税并非完全平移自排污收费，而是有一些重大改进。
中国人民大学环境学院副院长吴健在《环境保护》杂志撰文介绍，在计税依据方面，《环保税法》应税污染物的项目数比排污费增加，且允许各省增加征收污染物项目数；应税污染物在原来大气和水各前三项的基础上，增加了前五项第一类水污染物（含重金属），体现了对人体健康的重视。
环保税充分重视地方的污染治理责任。税率以现行排污收费标准为下限，增设了上限，不超过最低标准的10倍，即大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元；水污染物的税额幅度为每污染当量1.4元至14元。各省份可以在上述幅度内，选择大气污染物和水污染物的具体适用税额。（某污染物的污染当量数＝该污染物的排放量/该污染物的污染当量值，污染当量值按照不同的污染物种类按天或月进行测算计费值）
据《法制日报》报道，全国人大常委会法工委经济法室副主任王清表示，给予地方该授权，可以充分调动地方政府做好污染防治工作的积极性，兼顾各地排污费标准差异较大的实际情况。
“《环保税法》考虑了各地环境容量标准的差别，比如大气，在北京排放和在内蒙古排放完全不一样，在内蒙古可以少收一点。” 中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹对财新记者说。
另一方面，排污费收入是中央和地方1∶9分成，《环保税法》则将税收全部作为地方收入，中央不再参与分成。原来由排污费安排的支出，将纳入同级财政预算，按照力度不减的原则予以充分保障。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强对财新记者分析，环保税收入全部进入地方财政，中央不参与分成，意味着地方政府要承担主要污染治理责任。“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。如果所辖区域出现了重大污染事件，就要依法追责。”
同时，《环保税法》设置了两档减税优惠，即纳税人排污浓度值低于规定排放标准30%的，按75%征税；纳税人排污浓度值低于规定排放标准50%的，按50%征税。
财政部税政司司长王建凡表示，这是为了激励企业改进工艺，减少污染物排放。
尚偏保守
但是，业界也有声音，认为环保税的设计尚偏保守。
贾康撰文称，环保税的改革力度显得不足，需要从税率水平、覆盖范围等方面进一步完善环境税。
中央财经大学财税学院税收专家张广通在接受媒体采访时表示，环保税仅对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等传统工业污染物征税，对生活垃圾、电子垃圾、核污染、光影污染等新兴污染物不征税，其征税范围不全面。
吴健认为，税率设置仍然偏低，且没有设定分阶段提高税率的过渡方案或过渡时间表，以及日后修法调整税率的开放性条款。此前许多研究都已证明，当前税率设置远远低于污染治理的边际成本，很多行业对该项税收是否产生真正的减排行为都难以预期，而且离“污染者付费”的原则相去甚远。
贾康举例称，以电厂为例，根据环保部环境规划院的估算，电厂脱硫成本约为2元/千克，脱硝成本约为 5元/千克，均高于环保税1.26元/千克的税率水平。如果不调高税率水平，那么开征环保税对于电厂减排的促进作用将会大打折扣，甚至几乎落空。
此外，《环保税法》规定，对于非规模化养殖的农业、达标的城镇污水处理厂和生活垃圾处理厂，免征环保税。这依旧是“平移”了现有排污费体系中对于免征范围的规定。但这几类排放源已日益成为我国的主要排放源，而且是中长期排放的主要来源。
在环保税制定的讨论中，曾有多位专家建议，是否将碳税设定为环保税的一个子税目，暂不开征，待将来时机成熟时再予以推进。然而，开征碳税争议很大，这一建议最终未能采纳。
理论上，碳税可以成为碳市场的有益补充，对于单体排放源规模较小或过于分散的行业，不利于由碳市场进行管理的，可以通过开征碳税来反映碳排放的社会成本，优化调控机制。
贾康等专家表示，从全局、长远考虑，积极借鉴国际上的碳税经验，对中国来说是不可回避的。
一年准备期
从环保税出台到执行，留了一年的时间，期间尚有多个难题需要解决。
王建凡介绍，环保税是新开征的税种，涉及面很广，收费与征税两套制度要进行转换，政策和征管上确实需要做许多前期准备工作，包括相关部门起草税法实施条例、细化具体政策和征管措施；各地方政府确定具体适用税额、增加同一排放口应税污染物的项目数等。此外，还需做好税收征管准备工作，包括建立税务与环保工作配合机制、调试征税信息系统、交接纳税人资料、建立信息交换平台等。
环境保护费改税后，征收部门由环保部门改为税务机关，但企业污染物排放量监测计算专业性较强，税收征管工作离不开环保部门的配合。
《环保税法》明确规定，税务机关征收环保税，环保部门负责对污染物的监测。两部门应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。
“我们需要一支既懂税务又懂环保的队伍。”蓝虹表示，环保税的征收对环境方面的专业性要求很高，税务部门要赶快培养出一批懂环保的税务人才。
“环保部门肯定希望能够及早把排污费工作移交出去。” 孔德伟说。“征收排污费工作量又大又麻烦。一个地区这么多企业，每一家都要测算。企业形势不好不愿意交，还有的企业有钱也不交。”
石立民表示，目前晋中市环保局还没有动，估计到四季度环保局和税务部门两家才会对接，分清楚各自的职能。
在执行过程中，面对企业排污监测作假、虚假申报如何识别等具体问题，相关部门都需要进一步考虑，给出更细致、具体的实施步骤。
一次环保税讨论会上，北控水务集团运营总监刘伟岩表示，排污企业如果有在线监测数据，一般根据数据收税。关于在线数据，还需做更细致的工作，给出更具体的细则。比如，在线数据可能出现不断变化的情况，如何判断这是超标，还是仪表仪器的误差？
“现在需要尽快制定出台国家生态环境监测条例。”程会强说，生态环境监测作为环保税的重要技术支撑，目前还存在“测不准、用不了、扭曲用”等系列问题，还没有国家层面的监管法规来系统规范生态环境监测市场。
另外，程会强表示，还可以通过建立生态环境信息公开制度的方式，通过统一的平台让企业向社会公开具体的污染物排放等数据，以便政府部门、企业和民众达成共识。
