哈耶克、列宁与中国国企改革

黄张凯 原创 | 2017-03-29 16:02 | 收藏 | 投票
关键字:列宁 哈耶克 国企改革 

  一百年前的十月革命,为人类带来了计划经济。一个世纪的实践表明:计划经济效率低下,在全世界范围溃不成军。哈耶克于1945年在《美国经济学评论》上发表了一篇著名论文,从信息的角度揭示了计划经济为什么不可行:由于中央计划者缺乏必要的信息,无论他如何努力,都很难做出正确的计划。在哈耶克看来,唯一的解决办法是分权:将决策权交给处于第一线的、拥有充分信息的管理者。彻底的分权就意味着计划者彻底退出,将权力还给市场,这就是市场经济。我们通过哈耶克的简洁和强有力的逻辑,不仅能洞悉计划经济的内在缺陷,并且能得出一个自然的推断:计划经济的成功改革有赖于分权。事实上,从计划经济诞生伊始,革命者们就发现理论无法顺利付诸实践,因而必须做出修正。列宁在1922年的共产国际第四次代表大会上为新经济政策辩护,认为国家无须将所有经济活动都纳入计划,而只需掌控战略制高点:这正从侧面反映了中央计划者无法获得足够的信息,因而无法全面集权,只能妥协,将注意力集中在有限的几个行业。

  即将在《美国经济学评论》发表的笔者和世界银行、北京大学、人民大学的三位学者的合作论文,用1998~2007年间的中国工业企业数据验证了哈耶克的理论。我们发现,如果将中国国有经济部门看成一个巨无霸式的超级企业,它的决策权在不断的下移:大量的国企从上级政府转到下级政府,央企变成省属企业,省属企业变成市属企业,市属企业变成县属企业。换言之,正如哈耶克所言,国企改革的重要途径就是分权。更奇妙的是,我们遍阅当时的中央文件和高层领导讲话,并没有发现对国企下放的片言只语,反倒是各主管部门出台了大量的指导性文件。这说明国企分权并不是顶层设计,而是符合哈耶克的另一个著名论断“自由秩序”。

  我们还发现,影响国企下放与否的因素中,企业与主管政府所在地的距离起到很大作用:两者的距离越远,企业就越容易被下放。更远的距离显然意味着更难获得信息,自然就更需要分权。我们进一步发现:在同样的距离下,如果该地区的路网密度越低,企业就越容易被下放。这也不难理解:落后的交通不利于信息发掘和传播,决策权更有必要下放。此外,如果同一行业的不同企业表现迥异,下放也更有可能发生。这是因为在高度不确定性下,信息的作用尤为重要。总之,信息决定了组织结构应该分权还是集权,而国有经济体系作为一种特殊的组织,其动态演变也遵循了这一规律。

  政府在做分权决定的时候,还会考虑一些信息以外的复杂因素,其中一个就是列宁所谓的战略制高点。甚至很多资本主义国家在历史上也试图通过控制经济命脉来实现战略目标,例如日本明治政府,英国艾德礼政府,法国戴高乐政府,等等。丘吉尔在一战担任英国海军大臣时,为了确保皇家海军的油品供应,促使英国政府控股了一些石油企业,最终发展成英国石油(BP)。我们发现,对战略行业中的央企而言,信息在下放与否中的角色弱化了。很显然,中央政府与地方政府相比,更注重战略目标。

  我们的论文可以帮助人们重新审视当前的政策取向。以国企改革为例,我们曾经一度有过形式多样,充满创新精神的各种改革方案,然而自2003年国资委成立后,却鲜有实质性的、重大的国企改革。从哈耶克的视角出发,国资委本身就意味着国资监管的集权。钱颖一、罗兰和许成钢三位学者于2006年在《政治经济学期刊》发表论文,认为之所以中国经济改革比前苏联经济改革成功,很重要的原因就是中国经济结构是“块块”,各地方能够从实际情况出发自我调整;而前苏联的经济结构是“条条”,中央垂直管理,无法应付复杂多变的情况,灵活性付之阙如。而国资委的垂直监管,将国有经济的“块块”,变成了“条条”,因而日趋僵化。更有甚者,任何机构天生都具有自我强化的本能。例如,虽然中央已经明确国资监管要从管资产转变到管资本,给国企更多的自主权,然而在实际执行中,竟然变成了将国有资本布局管起来,国企的束缚反而更多了!

  而从列宁的视角出发,国资统一监管意味着眉毛胡子一把抓。那么最近几年推行的国企分类监管能否有效呢?如果分类监管只是将国企分成各种类别,分别制定各种详细的考核目标,实际上是回到了前苏联的老路,本质是一种精细的计划。苏联国家计划委员会Gosplan一度拥有一千两百万个计划指标,分类不可谓不细,结果如何呢?

  由于众所周知的原因,近期内我们很难推行所有制改革。但是国企改革仍然有很大空间。国企之所以普遍效率底下,一个很重要的原因是只有部分决策权,无法利用本地信息。如果我们认识到:不存在一个全知全能的计划者,那么我们应该明白:顶层设计很难成功,成功的改革应该基于分权。具体而言,笔者有以下几点建议:

  向地方分权:国务院国资委应该弱化对地方国资委的指导监督,集中于中央企业监管。司法机构垂直管理有利于司法独立,避免地方利益干扰,但是国资监管体系应该立足于我国经济中的“块块”结构,充分放权给地方政府,最大限度的利用本地信息。

  向企业分权:当前的国资监管剥夺了企业的很多权力,将国企变成了国资委的下属。以最新颁布的《中央企业投资监督管理办法》为例,央企需要每年送审年度投资计划;在做出投资决策后不能马上实施,需要国资委审核;投资项目中途变更的,还必须上报国资委。在这种监管体系下,国资委实际上变成了一个超级董事会,成了央企的大脑。这个坐在办公室的大脑不见得比处在第一线的高管更高明,同时它还缺乏各种信息。因此,国资监管应该弱化过程监管,着重于业绩考核,就象高校的学术委员会一样,对教授如何做研究不做指导(也无法指导),而是根据研究成果对教授进行考核。

  国企兼并:行政主导下的国企兼并导致了决策权集中,恶化了信息问题。高效的企业能够迅速处理复杂多变的信息,因此很难相信所谓中国神车、中国神钢、中国神船会因为变成巨无霸而提高效率。将两个困难企业捆绑在一块,也许暂时解决一些问题,但是长远来看会导致更大的问题。

  产业布局:虽然人们对什么是战略行业有争议,但是对什么不是战略行业却有着大体一致的看法。同样,虽然人们对产业政策的必要性有争议,但是对什么产业不需要政府扶持也有着大体一致的看法。例如,一百年前的钢铁产业和煤炭产业可以说是战略产业,然而今天它们产能严重过剩,不应该耗费大量的行政资源和财政资源。这些行业以及其他非战略性行业,应该脱离国资委监管体系,直接划归地方监管;或者划归财政部,单纯作为财政收入来源来监管。

  总之,哈耶克和列宁这两位巨人的思想,对今天的中国经济仍然具有指导意义。如果我们向他们求教如何重现上世纪八九十年代春雷滚滚的改革浪潮,他们一个会说:“要分权!”;另一个会说:“要抓重点!”。

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个人简介
是清华大学经济管理学院金融系副教授,目前担任金融学博士项目协调人,负责协调博士招生、课程设置、培养考核等工作。
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