改革垃圾管理体制 提高垃圾治理水平

程会强 原创 | 2017-06-10 21:28 | 收藏 | 投票
关键字:垃圾 治理利用 

20161221日,习近平主持召开中央财经领导小组第十四次会时强调:普遍推行垃圾分类制度,关系13亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围。这宣告了中国垃圾分类顶层设计大幕正式拉开。针对大家共同关注的垃圾分类制度突出问题,记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所程会强研究员。

问:如何理解中央“普遍推行垃圾分类制度”?垃圾分类的目的是什么?

程会强:垃圾问题涉及到千家万户,是最基础的民生问题。中央提出普遍推行垃圾分类制度,将垃圾治理问题上升到了国家层面,说明国家以民生为大计。推动垃圾分类制度改革已成为生态文明建设的重要内容,成为提高城市治理能力和农村环境治理改善的重要举措,对改善民生环境质量、提高国民素质有着重要作用,同时这也是环卫系统和再生行业两网融合、转型升级的改革契机。垃圾分类制度不是单纯地指垃圾分类这一行为本身,而是一项系统工程,包含分类投放、运输、收集、处理的全过程,涉及政府、企业、公益机构、公众等各主体,关系到法规、道德、市场等诸方面。垃圾分类也不是最终目的,最终是通过垃圾分类实现垃圾减量化、资源化、无害化。

问:如何理解再生资源的社会公益属性和资源经济属性?这笔环保账和经济账究竟该怎么算?

程会强:再生资源行业以回收利用社会废弃物为己任,既解决了资源循环问题,又兼顾环境友好,首先具有社会公益属性。同时,通过分拣加工和技术循环利用价值较高的废弃物,又可获得产业增值利润,该行业又具有资源经济属性。

国家应针对具体品类具体属性制定不同政策。对于单靠市场机制不能有效回收的低值废弃物,以及对环境有威胁的有害垃圾都需要政府行使公共职能,补贴再生资源企业回收。对于市场价值较高,能够靠自身机制盈利的可以交给市场。

问:如何定义两网融合?两网融合中要重点解决哪些问题?

程会强:“两网融合”是指垃圾分类回收和再生资源回收利用从源头减量、分拣运输、处理利用各环节的全过程衔接和有效融合,从而实现环境效益、社会效益和经济效益的多赢。“两网融合”已列入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《“十三五”节能环保产业发展规划》等大政方针,势在必行。

在推进“两网融合”的进程中,需要解决好政府、企业和公众三个主体的权责问题。政府的主要职责是立法、监管,发挥好有形之手作用;企业的主要职责是处理、利用,发挥好无形之手作用;公众的主要职责是参与、监督,发挥好融入之手作用。

问:政府制定垃圾治理政策的关键在哪里?各地应该怎样设计合理的垃圾分类和两网衔接模式?

程会强:垃圾治理既有一定之规,但更要因地制宜,各地要根据自己的资源禀赋探索适合自身发展的路径。2016年我率“两网融合”协作体专家和中国再生资源回收利用协会赴珠江三角洲、长江三角洲和山东半岛等地调研了全国的典型经验做法。如广州的低值废物公益回收、珠海横琴的惜福定点定时回收、深圳英尔的社区智能回收、深圳—汕尾跨区合作的恒锋废纺全产业链回收再生、杭州环卫集团的清洁直分、清洁直运和后端园区化处理,浙江联运知慧的全组分智能回收等,都因地制宜,各具特色。特别是深圳市在城管机构中专门设立了深圳市生活垃圾分类管理事务中心,在全国首创,为深圳这样的大都市实现大城管提供了可能条件。另外,深圳市还有义工联合会和志愿者服务平台,大量义工已自觉参与到两网融合的事业中,为深圳提高城市管理水平奠定了良好的群众基础。

问:20166月份,北京市在原市容委基础上,将发改、商务、水务等多部门与城管相关的职能工割划归过来,组成城市管理委员会,形成“大城管”,请问北京为什么要建“大城管”?

程会强:为落实首都功能和战略定位,20166月,北京市委、市政府出台《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》,标志着北京市城市规划建设管理水平进入到一个新境界。旨在加强管理统筹、以服务促管理,构建城市综合管理体制,这为大都市运用大城管提供了模式借鉴。

垃圾治理涉及到多个部门的协同管理,从前端的分类到中间的运输,再到后端的处理,它是一个全生命周期的过程,所以应将现在垃圾主管部门的职能予以整合。北京市建立大城管的措施,就是将垃圾分类减量和再生资源的利用以及后端处理几大职能进行有效整合。

问:北京的“大城管”改革需要具备什么样的条件?

程会强:大城管必须具备如下三个要件:

1. 调整首都城市环境建设管理委员会。搭建集重大决策、统筹协调、监督考核于一体的强有力工作平台。将供热、供水、排水、燃气、环卫、绿化、道路等领域市属国有企业纳入成员单位。办公室设在市城市管理主管部门。

2. 组建市城市管理委员会。负责对城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价等工作。囊括市政市容、煤电油气等能源日常运行、再生资源回收、城市建成区市管道路两侧绿化带的环境卫生、城市河湖管理范围内(不含水域)的环境卫生,以及地下综合管廊等管理职责。通过整合相关管理职责,增强城市管理工作的综合性、整体性和协调性。

3. 做实城市管理综合执法体系由城市管理执法部门牵头,搭建城市管理联合执法平台,建立城市管理综合执法与公安消防、市场监管、安全生产、环境保护等的联合执法机制。

从以上3个要件可以看到,这样可依法、依规,上下统筹、左右协同,解决大城市管理中九龙治水多头管理,职责不清问题。这也是适应大都市发展提高城市综合治理能力的必然趋势。

 问:截至2015年底,我国已建成运行生活垃圾焚烧处理厂(设施)220座,在化解垃圾围城中发挥了重要作用,但目前“邻避”问题和冲突也很突出,您认为原因何在?如何才能解决?

程会强:目前,公众对国家垃圾焚烧仍有心理上的障碍,我们称之为“焚烧邻避”。要解决此类邻避问题,就必须严格贯彻国家关于生活垃圾焚烧相关的标准,提高设施处理水平,保证垃圾焚烧可以实现资源化、无害化处理。

问:应该如何正确认识和理解焚烧邻避问题,并消除居民对焚烧问题的“心病”呢?

程会强:垃圾焚烧是应对城镇化快速发展进程中大量垃圾规模化处理的必要措施,可迅速提高现在垃圾处理能力,但垃圾焚烧不能简单地“一烧了之”,还要协同考虑垃圾填埋、生化处理和焚烧三种手段的并用关系,即垃圾焚烧也要坚持垃圾前端的减量、分类,保证后端的分类运输、分类处理,这样才能在源头减量的前提下,提高资源化率。

特别是在我们的城镇化过程中,城市处理垃圾处理还存在以下几方面的短板,主要体现在:第一,整体垃圾处理设施不足,垃圾的产生量大大超越了处理量;第二,有些地区垃圾处理水平还偏低,包括像垃圾焚烧处理设施,在一些中小城市还没有得到有效规划;第三,现在整个垃圾前端的分类减量工作还没有得到很好地贯彻。

所以,要让垃圾焚烧项目得以推进和落地,首先要解决居民的“心病”,让居民随时了解情况,有参与决策和监督项目的权利。同时,政府部门应完善相关法律政策,把“建立全过程、多层级风险防范体系”真正细化落实,才能做到杜绝违法排放和造假行为。让“邻避”变为“邻利”,共享发展成果。

问:深圳目前在垃圾分类推进上要注意哪些问题?

程会强:垃圾分类推进需解决好相关各方的权益,需要三种手段并用。一是法制保障。《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》已于201581日正式实施。在此条例中第六条已明确市城市管理行政主管部门(以下简称市主管部门)是全市生活垃圾分类和减量工作的主管部门,组织制订生活垃圾分类和减量管理目标,负责生活垃圾分类和减量工作的组织推进、检查指导和监督考核。这意味着已明确市城管部门是深圳市垃圾管理的首要责任部门。对解决各部门的协同问题,可通过完善《办法》中所规定的生活垃圾分类和减量推进工作联席会议制度”,参考北京经验,进一步提高该协同机制的力度,由市主要领导挂帅协调,将垃圾治理提高到城市治理能力的高度,将垃圾分类和减量作为城市生态文明建设成效的检验指标之一。

二是宣传引导。垃圾分类和减量需要广大公众的配合和参与。垃圾分类和减量既是法规要求,也是一种美德,是作为现代人的文明体现,可纳入信用管理体系。国务院已颁布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,旨在构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制,建设信用社会,从而使诚信、遵纪、守法变成公民的自觉行为。

三是经济激励。垃圾分类不是目的,分类是为了更好地利用,更好地利用才能使垃圾变废为宝,产生更大经济效益。为此,根据我国现有国情,可对公众可采用积分制或以旧换新等多种形式予以激励,对企业可采用低值公益废物回收利用政府补贴等多种形式予以激励。

问:大家常讲垃圾分类要建立长效机制,您认为应从哪里着手?

程会强:从长远来说,政府补贴只是权益之计。长远来讲,还是要建立生产者责任延伸制、销售者责任延伸制、消费者责任延伸制,按照使用者付费、污染者付费等原则设立循环经济或再生资源基金,从单纯政府工程项目式的启动扶持变成市场机制源泉式的循环发展。在此方面,国内外已有诸多成功案例可供借鉴。我国已在废旧电子电器领域率先建立了废弃电器电子产品处理基金,明确了生产者和销售者责任延伸。2016年底国务院办公厅颁布的《生产者责任延伸制度推行方案》将有利于促进长效机制的建立。

问:由于受经济下行和国际大宗商品价格下跌影响,玻璃塑料等低附加值回收物成为垃圾减量和资源回收的鸡肋,一些地方政府也制定了一些补贴政策,但由于市场波动太快,这些补贴政策其实很难发挥作用,您认为如何从根本上解决问题?

 

程会强:我注意到一些地方政府出台的补贴政策,如广州市政府出台了对低值可回收物每吨给予90元补贴作为政府购买企业回收处理服务的标准,广州市供销社把每吨90元的补贴,分配到分类、回收、处理环节,居民、环卫工人、企业等全都共享了利益,实现了多方共赢。但市场波动的确会冲抵这些政策的稳定性,如何建立一种相对稳定的补贴机制,可参照台湾的资源回收基金,其理论基础是生产者责任延伸,谁污染谁付费,收取生产和流通销售企业押金,放到基金池,无论市场如何波动,基金补贴都相对稳定。深圳作为我国改革开放的前沿阵地,可以在设立资源回收基金上先行先试,大胆试验。

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