中国的“政策寻租”及其结果

郑永年 原创 | 2017-08-04 19:57 | 收藏 | 投票
关键字:政策寻租 

 

  01政策越多,寻租越多

  政策寻租往往表现为一种“内部交易”,遏止政策寻租就是要把“内部交易”转变成“外部交易”。如何实现“外部交易”?那就是把“交易”建立在公开的市场和社会之上。市场、社会、法治是“外部交易”不可或缺的因素,更是消除“内部交易”的有效手段。

  中共十八大以来,中国高层强调改革开放政策的顶层设计。顶层设计对国家的下一步发展的确非常重要。从前的改革往往是分散和局部的,导致改革的碎片化,顶层设计则是要通过对国家的下一步改革和发展,进行系统的规划,明了下一步改革与发展的方向及路径。很容易理解,“全面深化改革开放”这些年来一直是中国政策领域的关键词。

  不过,顶层设计在执行过程中也带来一些副产品。因为中央层面不断产生政策,到了地方层面,往往演变成政策治国。更为严重的是,政策寻租行为盛行。中央层面形成一个政策,各地马上形成一个“内部产业链”,政策执行成为各级政府之间、政府与社会之间的“内部交易”。因为寻租,政策的执行往往会偏离顶层设计者的原本意图,甚至走向反面,使得国家和社会成为受害者、牺牲品。来自中央的政策越多,地方寻租行为越严重,政策执行就越变形。

  政策寻租在全世界具有普遍性。任何国家和社会,只要政府有政策,政策背后有利益,就避免不了寻租行为,否则“政策寻租”这一概念也不会堂而皇之地进入学术研究界和政策界。在中国,政策寻租也不是新鲜事物,改革开放以来一直存在。不过,要指出的是,随着中央政府制定政策的密度加大,政策寻租行为越来越严重;如果不加以纠正,将会导致严重的后果。

  02庞大的政策寻租市场

  各个经济角色,包括中央官僚机构、地方政府和企业(无论是国有、民营或外资企业),政策寻租行为普遍。例如最近十多年来,为了促成中国的产业转型升级,中央政府制定一系列产业政策,也界定一些重要的产业领域,给予大量财政和金融支持。各级地方政府也根据中央的政策精神,对自己所属的企业实行类似的政策。这么一来,马上就能形成一个庞大的政策寻租市场,形成不同的“团团伙伙”,包括政府、企业和“中介”

  政府和企业两个角色很容易理解,因为政府需要企业来执行政策。“中介”是一个比较新的概念。从前政府和企业直接打交道,无需中介。现在一方面为了反腐败(即不正当的政商关系),另一方面为了增加政府政策的科学性和透明度,政府往往会请来“中介”,对政策项目做事前评估和事后评审。评估对象不局限于经济项目,也包括诸如高科技类型企业等五花八门的类别。人们可以把这些“评估者”称为“中介”。

  这个“圈子”的正当性似乎无懈可击,做好了可以增进国家和社会的整体利益,但实际上不然。这些“圈子”的活动大多数都是政策寻租。对政府官僚来说,通过“科学”和“透明”的方法落实项目,是政策业绩;对“中介”来说,既拿到政府的好处,也拿到企业的好处,而“讲真话”从来就不需要考虑;对企业来说,最重要的是从政府那里拿到大量财政和金融利益,把工厂开了再说,产品卖不卖,是不是市场所需要的,则不是自己首先需要考虑的。

  “政策寻租”的结果就是学术界所说的“分利集团”的形成,大家谁也不说实话,各方抱着“你好、我好、大家好”的心态,分享来自政府的政策“红利”。为什么中央政府所界定和支持的新兴产业,最终必然出现严重的产能过剩?尽管这些年已有很多新兴产业的民营企业因为产能过剩而破产,但有更多的企业仍然在做政策寻租。国企就更不用说了,十八大以来中央要“去产能”的大部分企业是国企。

  巨量的过剩产能是如何造成的?在市场经济领域,产能过剩也会出现,即所谓的市场失败,但不会导致类似中国的严峻情况。中国的情况是因为企业(尤其是国企)不能按照市场原则来生产。这并非情况没有反映出来,或生产者不了解情况,而是因为各方的“利益链”关系,谁也不想把实际情况说出来。政策寻租让各方变得毫无责任感。只要能够从政策寻到足够的“租金”,各方都会变得极其懒惰,不动脑筋,不作为。

  03扶贫扶出寻租空间

  扶贫政策是另一个明显的政策寻租领域。为了实现全民小康社会,精准扶贫成了“十三五”规划的主题词。精准扶贫对中国来说无疑是一件极其重要的大事,这不仅关系到经济的可持续发展和社会稳定,更关系到一个社会的基本公平和正义。然而,即便这个中央高层极其重视的领域,也出现了普遍的政策寻租行为。

  这是政府、帮扶单位(企业、学校等各种组织)、村干部、甚至被帮扶对象(或村民)结成的一个利益共同体。这个共同体的目标最终往往演变成不是要帮助农村真正脱离贫穷,而是以最高的效率来完成上层政府下达的扶贫任务。这就出现了甘肃“杨改兰”事件所显示的,没有人去帮助真正贫困者的情况。在很多地方,“扶贫”实际上变成了“扶富”。因为扶贫有指标(即在规定的时间里脱离贫穷),那些处于绝望中的人被视为没有希望脱贫,所以更容易被地方官员和帮扶者所忽视。

  更有意思的是,被帮扶对象也能够得到“政策寻租”的机会。一些村民知道政府和干部负有扶贫的政治责任,也拼命参与政策寻租。这里,笔者想再次引用从前引用过的两个例子。在一个较贫困省份的一个市,政府为了应对留守儿童的失学问题,对地方干部和小学教师实行对儿童学生的“承包责任制”。这原是一件好事,但最终培养出很多不负责任的父母。一些父母千方百计把小孩推给地方政府和学校,自己则好吃懒做。一个儿童病了,打电话给家长,家长正在打麻将,就回答说:“小孩不是你们在负责的吗?”竟然叫教师带孩子去看病。

  另一个例子也是在同一个省,干部负责帮助农民脱贫,送羊到农户,希望农户通过养羊来脱贫。一次,羊病了,农户打电话给干部说:“你的羊病了,希望来看一下。”要注意,这个农夫并不认为干部养羊是为了帮助他脱贫,而是认为干部是为了实现政府扶贫的目标。实际上,此类事情实在太多,不胜枚举。这些事例都表明,政策寻租不仅会促成政策变形,走上错误的方向,也会促成一个社会向下走,道德衰败,社会成员变得毫无责任感。

  04知识界的寻租

  有人说,中国基层和农村的人比较自私,知识水平低,容易做“刁民”,容易出现“政策寻租”。那知识界又如何呢?实际上,知识界的政策寻租甚至超过了产业界和农村。与产业界产能过剩相反的是,知识界生产不出有效的知识。

  改革开放以来,中国政府对教育界的投入越来越多。就大学建设而言,之前有“985”和“211”等工程,现在又搞“双一流”。实际上,各种类似和变相的工程不计其数。决策者的原意是要建设世界一流的大学,不计其数的财政和金融资源流向这些大学,但这么多年下来,大学发生了什么?钱当然多了,大学富了,但知识仍然贫穷。无论是政府还是大学精英都意识到,知识的创造有待体制的改革。大量的政策寻租消耗了国家大量的钱财,但体制依然如此。

  如果说大学积重难返,旧体制很难加以改革,那新型智库呢?近年来,中央政府把智库建设提到很重要的议事日程上,期待新型智库能够生产出有效知识产品。尽管智库也有历史的问题,但很多智库都是新成立的,应当说没有多少历史包袱。那新型智库能否担当生产有效知识的责任?

  从现状来看,答案不是直接和明确的,因为智库也在做政策寻租,而非真正在追求有效知识。很多智库并没有在搞踏踏实实的研究工作,或研究产生有效知识的方法论,而是说些“应当说的话”,即政治正确的话。更有智库把大量精力放在搞各种指标体系上。

  西方搞智库搞了那么多年,也只有在近年才开始出现评估智库的智库,在中国最著名的就是美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目(Think Tanks and Civil Societies Program, 简称TTCSP)。不过,智库与公民社会项目并不为西方的智库所看重,因为这个项目要么做一些很显然的事情,要么就是缺少科学依据。

  中国呢?有多少智库、多少人在搞或想搞智库评估?智库还没有成长起来,教条主义和官僚主义已经勃兴。就其本质来说,智库是跟教条主义及官僚主义对立的;后者兴了,前者自然没有空间。未来的历史会证明这一点。就现状来说,新型智库领域忙着政策寻租,谁也不会反思现状。在政策寻租方面,大家都是获利者,为什么要去改变现状呢?

  05市场与法治

  有政策寻租的行为,是不是意味着一个国家就不需要政策了呢?显然不是。前段时间中国经济学界进行了一场中国要不要产业政策的大辩论。这场辩论或许在政治上具有重要性,但在学术或经验上并无显著意义,因为世界上根本找不到一个没有产业政策的经济体,也找不到只有市场而没有政府的经济体。

  也就是说,这场辩论没有抓住事物的本质。问题并不在于需不需要产业政策,而在于需要什么样的产业政策,谁来制定,谁来落实,如何落实。经验地看,一些国家的产业政策有效推动了国家的经济发展,而有些国家的产业政策反而制约了经济发展。

  其他方面的公共政策也是如此。近代以来,各国的公共政策(尤其是社会政策)有效助推了文明的进步、社会的公平和正义,但也有一些公共政策(例如社会福利)导致严重的政策寻租,产生了诸多负面效果。

  在中国,政府在方方面面扮演着关键角色,而政府的角色是通过政策来体现的。这说明各级政府还会继续制定大量的政策。不过,经验表明,如果政策寻租行为不能有效减少或阻止,很多政策将很难达到其预期的目标,甚至走向反面。对中国来说,所要考量的问题,是如何减少和阻止政策寻租行为。

  在这方面,各国积累了不少经验。政策寻租往往表现为一种“内部交易”,遏止政策寻租就是要把“内部交易”转变成“外部交易”。如何实现“外部交易”?那就是把“交易”建立在公开的市场和社会之上。市场、社会、法治是“外部交易”不可或缺的因素,更是消除“内部交易”的有效手段。

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个人简介
浙江人,英国诺丁汉大学中国政治研究所所长,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,《中国》季刊主编,1997年到2006年担任过香港《信报》的专栏作家,2004年开始在新加坡《联合早报》撰写专栏。1985年和1988,分别从北京大学获得…
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