规范地方政府及投融资平台公司举债机制

蔡律 原创 | 2017-09-11 16:53 | 收藏 | 投票

  规范地方政府及投融资平台公司举债机制

  为了进一步规范政府融资行为管理,切实防范和化解地方债务风险,2017年5月3日,财政部、发改委、 司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),重申地方债务风险,剑指政府违规举债。6月1日,财政部和国土部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号),提出试点发行土地储备专项债券,加强对专项债券的管理。6月2日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),对地方政府以购买政府服务名义的举债行为进行清理整顿,从地方政府投融资平台、PPP、土地储备融资、政府购买服务等方面等方面进行规范这三份文件几乎实现了对政府融资行为监管的全覆盖。

  规范政府融资行为管理,切实防范和化解地方债务风险,中央政府高度重视。新《预算法》第三十五条“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”和国发43号文第四部分“不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,政策法规体系逐步完善。

  《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预〔2010〕412号首次给了地方政府融资平台官方定义:地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等和行业性投资公司,如交通投资公司等。

  地方政府融资平台,其初衷是一平台进行国外融资获得国外机构如世界银行的贷款,成立这样一种SPV便于国外金融市场对其进行管理。最初成立的地方政府也主要是与国家开发银行合作获得“基础设施、基础产业合和支柱产业”方面的信贷,2003年至2006年,地方政府一方面与各大商业银行签订“银行和政府”;另一方面纷纷筹建地方政府融资平台,将地方建设项目“打捆”纳入“银政合作”框架内,有承接银行贷款,地方财政承诺在融资平台无力偿还债务的情况下又其统筹安排。

  地方融资平台继续野蛮生长:政府不发债,我发债,还做BT、信托融资,“融资平台公司举债融资规模迅速膨胀运作不够规范,地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失”更深层次的:为了顺利融资,地方政府往往给地方政府融资平台施加隐性的担保,这称为刚性兑付最核心的来源,也是业内人士戏称的“对国家,对党的信仰”。刚性兑付使金融市场出现严重的扭曲,融资主体对利率不敏感,城投公司这样刚性的融资主体就在金融市场里面挤出了其他有融资需求的民营企业,也将地方政府的债台垒向另一个高度。

  地方政府还利用地方政府平台开展政信合作融资,有信托公司募集资金或者信托专户归集银行理财资金投入政府平台公司发起的建设项目,通过应收账款债权、股权、结构化股+债收回本息,并得到政府担保(担保函、回购协议、土地抵押)。

  此外,地方政府另一常见形成负债的形式为BT项目负债。BT首次明文规定出现在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建设部[2003]30号)第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求按照建设—转让(BT) 、建设--经营--转让(BOT) 、建设—拥有--经营(BOO) 、建设--拥有--经营--转让(BOOT)等方式组织实施。”但其本质任然为通过社会经济主体参与项目建设但不出资,承担风险,有政府担保、承诺承担债务。此后,财预[2012]463号的第三、四条均对融资平台公司进行了一定约束:“不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序,地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”

  地方政府债务置换及通盘考虑为解决地方政府债务,中央政府推出了地方政府债务置换计划,具体指以政府债来置换之前不规范融资的到期量,实际上就是将城投公司获取融资的不规范方式用规范的方式替换,毕竟,从审计署公布的数据看,地方政府债务问题的症结点地方政府融资平台的资金有99%投入到了基础设施投资,且此前“堵暗渠”的种种监管措施都导致地方政府找到另一种“暗渠”。

  同时中央政府还大力推进政府于社会资本合作(PPP),完善产业引导基金立法,及引导基金财政调配。

  地方政府债务置换的纲领性文件为国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》,与2014年《预算法》及此后出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》,《地方政府性债务风险分类处置指南》形成了完整地规制体系。5月3日发布的50号文则是队该地方政府债务改革计划的推行的重申与确认,再度提醒市场融资平台信用与政府信用将泾渭分明。

  2017年是监管大年,从防范金融风险到地方债务风险。50号文严格规范PPP、各类型产业基金,87号文又限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。结合近期的地方政府土地储备专项债文件,地方政府融资修明渠、堵暗道的思路在逐步细化。

   43号文剥离了融资平台的政府性融资职能,但近几年地方政府债的口子开得都不大,一些偏门如明股实债的PPP、产业基金、违规政府购买服务,都是地方政府常用的违规举债手段。50号文和87号文堵住了这些渠道,降低了地方政府未来的债务风险,但短期内也进一步加了基建投资的资金来源压力。

  国务院2016年10月27日发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》援引《中华人民共和国突发事件应对法》来规制该问题,这与我国地方与中央财税、权责体系匹配及经济高速增长等有关。鉴于2015年前我国《预算法》不允许地方政府发行债券或者列赤字,地方政府债务的形成往往时由政府融资平台出面形成的。

  2017年5月3日,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,以下简称“50号文件”),就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项从开展地方政府融资担保清理,加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为,规范的地方政府举债融资机制,建立跨部门联合监测和防控机制。

  财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会等六部门发布的50号文件,进一步明确举债融资政策边界,规范地方政府举债融资行为,要求各地切实加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为,建立跨部门联合监测和防控机制。六部门明确地方政府举债边界:正道只有一条,就是发行地方政府债券。

  从整体看,50号文从清理整改地方政府违规担保、强化城投企业融资管理、规范PPP运作模式、健全地方政府融资机制、建立跨部门联合监测机制和推进地方政府信息公开等方面规范地方政府举债融资行为,进一步厘清了政府与融资平台的关系,规范地方政府举债融资行为,是对新预算法和43号文内容的延伸和细化。

  2017年5月16日,财政部 、国土资源部发布关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知(财预〔2017〕62号,以下简称《办法》)。为完善地方政府专项债券管理,规范土地储备融资行为,建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度,促进土地储备事业持续健康发展,62号文明确2017年先从土地储备领域开展试点,发行土地储备专项债券,今后逐步扩大范围,建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,有效防范专项债务风险。

  2015年以前,地方土地储备资金的来源以银行贷款为主,2015年1月1日起实施的新《预算法》规定地方政府仅能通过发行政府债券进行融资,2016年初发布的《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,因此,土地储备融资需求仅能通过省级政府发行地方政府债券方式解决,首先以土地储备作为创新试点,就是为了给土地储备机构融资开“正门”。

  62号文件延续了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)的精神内涵,从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面,对开“正门”允许地方政府发行土地储备专项债券提出具体要求,有助于从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义进行抵押担保融资的“歪门”,防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

  “政府购买服务”一词出自2013年发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号),该意见指出:政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

  《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)印发后,各地稳步推进政府购买服务工作,取得了良好成效。同时,一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题,加剧了财政金融风险。2014年《政府购买服务管理办法(暂行)》规定,政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。不少地方政府扩大政府购买服务的范围,把采购工程变成了采购服务,用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务,变相举借债务,隐性债务风险不断积累累加。

  在实践中,地方政府仍然存在以政府购买服务纳入财政预算进行背书的形式,通过融资平台公司向金融机构违规举债,这与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)精神相悖,增加地方财政金融风险。因此才下发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),主要目的就是要从规范政府购买服务方面堵住违规举债的漏洞。

  财政部87号文严肃进行了规范。在政府购买服务的范围上,财政部要求不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。就是以列举的方式,明确将有形的建设和物品的采购与无形的服务分开,将融资行为与政府的服务分开。

  从预算管理上,要求先有预算,然后才能购买服务,不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同,就当确认财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任,增加政府的负债。

  87号文提出不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资,不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

  蔡律  2017年9月

个人简介
湖北师范大学毕业,留校任系团总支书记兼政治辅导员;2004年任忠县人民政府顾问,2007年获“重庆市统筹城乡综合配套改革试验区全球问计求策”一等奖,荣获2007度、2008年度重庆十佳网络知识分子。荣获2011年“新阶层·重庆第二届…
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