对“一带一路”的初步评估

郑永年 原创 | 2017-09-05 15:35 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:一带一路 

  01一带一路关键是金融

  近年来,中国经济进入“新常态”,增速放缓,经济结构需要调整,不可避免地使得一些产业面临需求不足和产能过剩的问题。中共十八大前中国取得了高达两位数的经济增长,意味着当时的产能可以支撑两位数的经济增长,现在经济增长下行到6.5%和6.7%之间,出现产能过剩不难理解。

  从中国经济结构调整的角度看,“一带一路”提供了向外释放这些产能的机会。这也是为什么这些年来,中国领导人一直在强调中国和其他国家进行产能合作的原因。对中国的许多企业来说,这应该是一个利好消息。

  再者,中国拥有强大的基建方面的工程技术能力,如高铁、高速公路、电讯、港口、机场和输油、输气、输电等等。实际上,中国经常被视为是“基础设施建设国家”。

  “一带一路”的关键是金融。注册资金为1000亿美元的亚洲基础设施投资银行和400亿美元规模的“丝路基金”,都支持沿线国家的重点项目建设,这也是“一带一路”发展的一个优势。“一带一路”项目从国际上的基金和金融机构等中介机构融资,也可以平衡中国资本账户开放的一些风险。

  产能、基础设施技术和资金,这些要素为“一带一路”倡议提供着有效的支持。同时,“一带一路”广受沿线国家支持,因为这一倡议符合这些国家的发展需要,很多沿线国家也有提升其基建设施的需求。不少国家是发展中国家,在基本设施建设上有资金和技术方面的不足,中国在基本设施建设的经验和工业生产能力,和这些国家的需求互补。除此之外,沿线国家建设的自由贸易区、跨境经济合作区以及各类产业园区,也是可以互惠互利的地方。

  02一带一路仍需厘清的问题

  由于其牵涉到众多的国家,庞大的资源投入和对国内各部门的重要影响,“一带一路”仍然须要重点厘清一些领域的问题。

  首先,目前来看,主要是中国政府主导“一带一路”相关的政策和项目。中央的“一带一路”领导小组是由发改委牵头,发改委负责制定中央层面的相关政策,而各地有关部门也都准备了相关方案。尽管已经公布了部分清单,但对外界来说这些远远不够,仍然需要更多的具体细节。制定相关的“一带一路”具体行动方案是非常必要的,应至少包括具体的参与国家,重点瞄准的地区以及项目。

  值得注意的是,在出台行动方案之前,中国方面应该与沿线国家进行充分的沟通与谈判,对对方关心的问题有所准备,可以避免出现中国“一头热”的状况,也要尽量避免把所在地国家仅仅定位为能源和资源供给国,因为这可能会引发当地的反感。重要的是,有关行动方案也应该考虑与沿线国家的发展战略相互对接,相互促进。

  其次,“一带一路”的性质和适用范围需要进一步明确。和其他区域合作的组织和协议区隔开来。“一带一路”的优势是在经济领域如经贸、金融、基础设施、第三方开发等经济领域的合作。然而,现在各种各地举办的活动包括智库的研究项目、会展活动等都被冠上“一带一路”的帽子。

  这些活动讨论的题目往往涉及政治、安全、文化等,这就导致了一些不必要的负面效果。一方面,这样对“一带一路”过于宽泛的解读,沿线国家的政府和社会就会顾虑经济之外的问题;另一方面,过度强调“一带一路”的战略性质,其他区域经贸合作协议的作用会变得模糊。

  比如不少东盟国家人士对“一带一路”与“区域全面经济伙伴关系协定”(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)之间,究竟存在着怎样的分工和合作关系心存疑问。这种情况往往会对未来的经济合作,带来不必要的困扰和阻碍。

  第三,具体的政策落实层面,目前不少沿线国家不知道中国国内具体负责实施“一带一路”倡议的机构,究竟是哪一个单位。在“一带一路”领导小组的框架下,发改委是牵头单位,负责制定相关政策,但对沿线国家来说,还有很多部门也在对外宣传“一带一路”。

  究竟是哪家有权威性的机构在协调“一带一路”的实施与方案制定,沿线国家并不清楚。例如,国家开发银行在“一带一路”相关的政策和项目上相当活跃,对沿线国家来说,发改委与国开行两者在“一带一路”倡议实施过程中的角色定位,似乎还不太清楚。另外,一些地方政府也在推动“一带一路”的项目,实施的原则究竟以哪个部门的规定为准是一个问题。

  第四,除了各部门的协调问题之外,“一带一路”出现了企业缺位的情况。原则上说,“一带一路”应该是政府提出相关政策、企业作为主体进行经济上的合作,展开贸易等等。但目前的情况是以政府的政策倡议为主,企业跟进有限,出现了主体错位的现象,其实不少企业包括民营企业存在着走出去的意愿。政府的角色就是如何通过相关政策,支持和服务走出去的企业。

  企业始终是对外经济合作的主体,政府的政策应集中于如何解决企业走出去的障碍。比如最近德勤公司对50多家国企的一项调查显示,获取资金和风险管控是企业走出去的两个主要障碍。政府可以向对外投资的企业开放融资平台如丝路基金等,解决企业走出去的难题,同时政府也可以向企业发布投资指引,让企业了解存在的投资风险。

  03一带一路项目的投资风险

  第五,评估未来各种项目的可行性是另一个“一带一路”实施上的关键问题。目前许多项目是以基础设施投资为主。原则上说,基础设施项目具有投资规模大、投资回收期长以及投资收益率低的特点。此外,有些发展中国家的市场波动大,对债务和外汇的管控能力有限。在这些国家的长期投资风险较大,这也是为何不少沿线国家存在基础设施投资缺口的原因。如果没有良好的项目选择与项目设计,私人资本参与投资的可能性不大。

  如果从这些项目长期收益来看可以收回投资,中国政府或者国企的资金投入可以给其他投资者信心,从而有助于完成这些项目。但关键问题是,中国政府或者国企最终对这些项目的投资风险是否有相关的评估。如果政府投入资金的话,要做好承担风险的准备,政府可能需要支付项目建设支出。

  此外,中国政府对单个项目有过高承诺的话(如印度尼西亚高铁项目中,中国承诺不动用印尼的国家预算、无需政府担保等),未来沿线国家其他项目的投资期望也会随之变化。这样的话,中国政府或者国企可能会随之承担更多资金方面的责任和风险。

  实际上已经出现这个问题,并且相当严峻。因为中方的条件过于优惠,有关国家开始在“一带一路”上搞“政策寻租”,即追求好处,向中国要钱,但不那么负责任。例如印尼的高铁项目进展缓慢,有一半的地都还没有征用完,工程一直推迟。这主要是因为中国的条件过于优惠,印尼各方无需承担责任,过于优惠的政策使得印尼感觉不到自己是“利益相关方”,工程的推迟损害的是中方的利益,而不是印尼方的利益。

  第六,国企在“一带一路”的制度建设需要再思考。从上世纪90年代中期开始,国企开始“走出去”,同时国企也承担了不少战略性的海外投资。对战略性投资而言,经济的效益并不一定是主要的考虑。但就如上面讨论的,“一带一路”主要强调的是经济上的互惠互利。

  未来的国企投资主要方向还是要强调“在商言商”,让国企重视效益,同时,要把国企在市场的表现,和其管理层的激励机制挂钩。国企不应当是通过“一带一路”项目单向面地输出中国资本,而是要从中为国家赚钱。

  目前来看,有两点尤其值得注意。首先,对项目风险的评估十分重要。国企的投资许多是高额的投资基本建设项目,牵涉到的风险不小。近年来,中国投资参与的某些大型基础设施项目,被所在国暂缓或以其他名义“叫停”。

  此外,国际市场的商品价格的波动也会带来风险,比如全球油价下跌导致委内瑞拉的财力大幅下降,缺乏配套资金开展前期的基础设施建设,导致了中铁在委内瑞拉的高铁项目的亏损。还有所在国税率、税种、劳工、环保法律的变化,也会造成项目预期回报无法实现。还有,如何应对已经发生的风险,需要思考建立一个危机管控的机制。比如,在什么情况下,需要中止项目;什么情况下,需要诉诸法律程序等等。

  其次,除了加强项目评估外,对于对外投资企业的相关监管机制也需要加强。根据新华社的报道,目前央企拥有高达超过5万亿元人民币的巨额海外资产。也据新华社转发国资委的调查报告,对这些海外资产,“基本上没有进行审计,存在大量监管空白”。

  近年来,国企在海外亏损的新闻也并不少见。对国企的海外投资行为,需要监管来确保投资的回报。此外,有些企业在海外投资并购的项目金额巨大,给向这些企业融资的国内金融机构也带来了风险。

  中国政府应该对“一带一路”的推进状况进行定期评估。例如,根据事先设定的日程表,当前的“一带一路”建设究竟推进到什么地步了?同时,是否能建立一个专门的知识库,总结一下过去对外合作、投资项目的成功和失败的经验。这些经验可以分享给以后到海外投资的企业,提高企业对当地情况的认识。

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个人简介
浙江人,英国诺丁汉大学中国政治研究所所长,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,《中国》季刊主编,1997年到2006年担任过香港《信报》的专栏作家,2004年开始在新加坡《联合早报》撰写专栏。1985年和1988,分别从北京大学获得…
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