改革急先锋为何难以分享改革红利?

文贯中 原创 | 2018-10-11 10:34 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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  ——兼论中国模式的阿喀琉斯之踵

  编者注:改革四十周年,中国依旧在转型路口,外部压力与内部改革都面临考验。未来中国经济何去何从,值得各界判断,FT中文网推出改革开放四十周年专题,经济话题可以联系jin.xu@ftchinese.com。

  改革终极目标的模糊不清和改革动力的消减

  击鼓传花,高调震天,看似热闹,改革却在空转,是朝野上下对改革现状的共识。遥想当年,福泽亿万民众的大包干,和紧随而来的乡镇企业,均为农民首创。两项来自草根的改革,分别打响了瓦解人民公社的第一炮,和瓦解中央计划经济的第二炮。这些源于农村的壮举大大出乎政府意料,一度遭到一些政治老人的激烈反对,却开启了市场导向的改革大幕。

  四十年后的今天,中国由最贫困的国家之一亮丽转身为世界第二大经济巨人,人均收入也从几乎位列世界末尾,一跃跨入中等收入行列。在弹冠相庆,论功行赏的今天,如果问,冒着被抓,被关的生命危险,自告奋勇地担任改革急先锋,为改革顺利破局,勇敢杀出一条血路的是谁?一路走来,承受举世罕见的自我牺牲,使中国城乡面貌由传统转向现代的功臣又是谁?如此一问,前来抢摘桃子的人一定不计其数,答案也会形形色色。

  但此时多少人会念及人口仍占中国总人口60%以上的农民和农民工?荣誉他们没份,却动辄被贴上低端人口标签,排斥于市民行列之外。他们的现状反衬出在中国模式下,作为国民经济的基础的农业,农村,和农民处于十分脆弱的境遇,犹如身躯庞大的阿喀琉斯,却只能依靠泥足站立。中国的三农问题已成中国模式的阿喀琉斯之踵。

  与此同时,尽管中国官方自称已经建成了市场经济体制,搞市场经济历史最长,经验最丰富,市场制度最完善的主要发达国家,却对中国的自我定位拒绝认可。显然,四十年改革之后的今天,中国现行经济体制的自我定位不但在国际上引起争议和贸易摩擦,在国内也造成如何继续改革的思想混乱。人们要问,既然自称模式,这种模式中哪些部分已经具有稳定而普世的意义而不需改动?中国经济改革的终极目标究竟是什么?

  早在2013年,18届3中全会已通过一份《决定》,使上述混沌不明的状态一度得到澄清。这份《决定》以清晰而紧迫的语气,要政府和民众“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,…,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”(黑体字由笔者所加) 显然,《决定》从理论上明确判定,让要素市场决定性配置要素的经济体制,既是市场经济的决定性特征,也是中国经济改革的最终目标。难怪《决定》一出来,立即获得国内外经济学家的高度评价。

  然而,又一个5年即将过去,《决定》规定得十分紧急的改革任务不但进展甚微,连改革的最终目标也变得飘忽不定。似是而非的底线论四处冒出,使《决定》事实上成为一纸空文。不难明白,在新旧制度交替的改革年代,和旧制度密切相连的利益集团决不会自动拱手退出。为了继续享用旧制度为他们汲取的荣华富贵,最好的策略就是让旧制度披上唬人的意识形态外衣,以便鱼目混珠,继续被民众顶礼膜拜。所以,改革年代的底线划定必须慎之又慎,以免画地为牢。

  这种担心并非空穴来风。回想当年,’凡是’论使中国的改革几乎化为泡影。幸好一场‘实践才是检验真理的唯一标准’的大辩论及时爆发,才使被文革颠倒的是非又颠倒过来,躲在两个’凡是’光环之后的荒谬得以揭示。今天,类似的提法以底线轮的面目卷土重来。例如,要求国有资产必须占主导地位(实际上是反对在市场面前一切所有制都必须平等竞争);在任何情况下必须坚持土地的国有制和集体所有制(实际上是拒绝土地要素的市场化配置)。

  特别是邓小平公开提倡的党政分开,并认为是他对改革理念的一项主要贡献,已被党必须领导一切这一底线所代替。人们要问,所谓‘一切’,包括科学规律和自然规律吗?如果党必须服从科学规律和经济规律,则党必须领导‘一切’如何成立?显然,盲目推行这条底线,必然导致再犯大跃进和文革年代的唯意志论大错。下文详加分析,为何土地集体所有制这条底线同样无法成立。

  上述这些似是而非的底线论,使得改革动辄得咎。被所谓‘颠覆式’错误吓破胆的人只能宁左勿右。为了防止中国再次作茧自缚,为了民众的根本利益,必须回到中国经济改革的真正底线究竟是什么这个根本问题上来。其实,这个问题已被《决定》回答,就是要建立一个由市场决定性地配置资源的经济体制。如果能回到这份《决定》上来,就能超越许多似是而非的底线轮,集中精力找出这种经济体制的最本质特征,并按这种特征推行各种改革。以下论证,只要这个核心任务没有完成,改革必定蒙上不公正的污名,改革的红利必定难以普惠大众,特别是农民,农民工,及其后代,也必定使中国在国际贸易中继续被视作非市场经济而蒙受歧视。

  II重温市场经济的本质特征

  众所周知,所谓市场配置,就是通过价格波动引导资源自由流动和组合。其中,要素价格的形成又是关键。一切产品的成本价格可分解为要素价格,即工资,地租,和利息之和。要素价格错了,一切产品的成本价格自然都错。在开放经济中,汇率,即以本币衡量的外币价格也至关重要。汇率这一价格错了,国内价格体系再准确,转成国际价格时必然发生系统性扭曲。

  要避免要素价格和汇率的扭曲,必须允许要素和外汇的所有者基于自利的考虑,对各种影响价格的因素作出趋利的反应。这就要求允许自由交易。如此,要素才能不断从价值低的组合向价值高的组合流动。这是一个反复试错和博弈的过程。要素在企业间,或产业间自由流动,寻求自身价值的极大化的同时,国民经济总值也趋于极大。

  所以,如果像《决定》呼吁的那样,真心希望要素市场在配置资源中起决定性作用,首先就要允许所有的要素自由交易,不要再假心假意,虚与委蛇。只要要素的价格无从产生,要素就无法为市场配置。由政府定价的要素市场一定是伪要素市场,其效率一定低下,其供求一定失衡,其目的也往往并非盈利,而是实现党政领袖的政治目的。这就必然引起国际社会对不公正竞争的担心和对中国的真实意图的猜疑,而难以接受。

  其次,要素的所有权必须尽量分散。原因如下。三大要素中除了劳动要素和人力资本要素存在于劳动者自身的肉体和头脑之中,可由劳动者自己决定供给外,资本和土地这两大要素都是物,本身并不具有基于自利的思维和决定流动的方向,只有要素的所有者才有如此的能动性。资本和土地如果集中在少数人手中,必然形成最坏的权贵资本主义。所以,要素市场的顺利发育取决于产权是否分散,供需双方是否拥有界定明晰的产权,拥有自由叫价的权利。如此,才能形成竞争性的均衡价格,并随时吸收每时每刻发生的经济和非经济因素的冲击。

  以上述市场经济的本质特征衡量,就能理解,中国远未完成市场经济体制的建立。中国最核心的经济改革目标,就是要从由官僚行政机制决定要素配置,转到由市场机制决定要素配置。唯有解决这个问题,中国才算正式从中央计划经济体制中彻底走了出来。要说底线,这才是中国经济改革的底线。这样,国际社会才会心服口服,视中国经济为平等的一员,不会动辄枝节横生,兴师问罪。

  III 农村沉淀老弱病残妇和留守儿童,成为中国模式的阿喀琉斯之踵

  早在十多年前,一些经济学家高调宣布,中国已经抵达刘易斯拐点。由刘易斯模型知道,农村生产力提高越快,城市部门增长越快,不但可转移的农村劳动力越多,城市能吸收的农村剩余劳动力也会越多,因而城乡收入差的弥合所需时间也会越短。四十年来,这些难得的条件同时出现在中国。可是,中国是否真地利用天赐良机,抵达了刘易斯拐点呢?

  从刘易斯拐点的原意来看,刘易斯第一拐点的抵达表明农村的剩余劳动力应该完全吸收殆尽。这意味着农村的人口不应该主要由老、弱、病、残、妇组成,生产骨干将由越来越多的青壮年农民担任。如果抵达刘易斯第二拐点,则农村人口应该进一步减少,劳动的边际产品低于城市的农村劳动力应该基本进城,剩下的农村劳动力的人均务农纯收入应该和城市的非熟练劳动的人均收入接近弥合。从农场的规模和效率来说,不管抵达的是刘易斯第一拐点还是第二拐点,农场的土地经营规模平均来说应该越来越大,劳动效率应该越来越高,越来越具有国际竞争力。

  可是,四十年后的今天,中国的农业生产并未全面现代化。农民的平均收入远低于城市。农村缺乏内在活力。人口日益由老、弱、病、残、妇,以及高达好几千万的留守儿童组成。根据陈锡文(2015)的研究,中国农业本身还面临以下四大难题。首先,日益丧失国际竞争力,表现在农产品的价格普遍高于国际价格,进口日增;其次,农产品的生产成本普遍高于国际水平,农业生产率的提高十分缓慢;其三,农业越来越依赖于政府的财政补助才能生存;其四,生态环境恶化,农业对资源环境的压力越来越大。

  在东亚其他几个经济体,在土改和推行土地私有之后,通过出口促进战略,从1960年代起,城市化和工业化速度大大加快。尽管它们的人口密度高于大陆,人均耕地小于大陆,却只用了差不多30年的时间,基本实现农村,农业的现代化,并基本弥合城乡收入差。这些经济体被世界银行冠以真正的奇迹而推荐给全世界,是基于高速增长中能兼顾收入分配(growth with equity)的理由。迄今为止,获得这顶桂冠的经济体仍只局限于这几个东亚经济体。同样地处东亚,至少享受了四十年的和平,如果加上1949年后的三十年,则和平环境已长达七十年的大陆,城乡收入差却仍在发散之中。显然,中国在逼近刘易斯拐点的路径上迷失了方向。

  IV中国逼近刘易斯拐点的反市场路径

  从逻辑上,要达到城乡收入差的弥合,也即要抵达刘易斯拐点,城市在吸收农村剩余劳动力时,决不能只抽走精壮劳力,留下老弱病残妇和留守儿童。城市必须大致按劳动的边际产品的高低,由低到高地顺序进行。这种顺序且称为抵达刘易斯拐点的市场路径。这种路径既非随意产生,也非取决于政府的好恶,却由要素市场客观决定。这一市场路径引起两种效应:挤出效应和拉出效应。挤出效应指务农效率低的农户其土地被务农效率高的农户所收购,被挤出农村,流向城市;拉出效应指被城市的更高收入所吸引,农户主动离开农村。

  只有在市场条件下,这两种效应才不会首先逼走劳动的边际产品较高的农户。理由如下。存在大量农村剩余劳动,并允许自由转移的条件下,城市工资只需略高于农村的平均工资(刘易斯称为制度工资),城市便有源源不断的农村移民,使城市工资不会持续上升,除非真正抵达刘易斯拐点。面对这种前景,劳动边际产品较高,又能稳定扩大土地经营规模的农民自然不会带头弃农,因为机会成本太高。

  土地市场的配置也会按照类似的顺序进行。一般来说,来自土地的边际产品最低的农户,对土地的出价必然最低,因而较易出售土地,进城打工。这个过程也是挤出效应的一部分。可见,只要有土地市场的帅选,农村留下的必定是经营土地比较有效的能手。随着土地向他们集中,其劳动边际产品必定也会越来越高。

  只要农民的数量在总人口中的比例和农业产值占GDP的比重相互接近,从基尼系数的计算方法可知,留下的农民必定能获得全国的平均收入。问题是应该留下怎样的农户。要刘易斯模型的结论成立,不但要有城市部门持续扩张,而且要有土地市场和劳动市场的同时存在。这三个必要条件的同时存在,才不会使城乡收入差持续扩大,患上阿喀琉斯之踵。可是,恰恰在城市部门迅速扩张的年代,迟迟不动现行土地制度和户籍制度,致使土地市场和劳动市场未能迅速发育。改革的严重滞后使中国模式必然患上阿喀琉斯之踵。原因细述如下。

  首先,现行土地制度强制性规定,农地必须集体所有,却又根据各户在村总人口中的比重,平均分配土地承包权。农户仅凭集体成员身份获得土地。于是无效农户有动力滞留农业而不用担心被挤出;能干的农户眼见无法稳定扩大土地经营规模,无法致富,反而流往城市。因此,土地配置和效率无关,挤出效应丧失,使刘易斯模型的预言在中国失效。农村成为劳动边际产品较低的老、弱、病、残、妇人口和留守儿童的滞留地。

  其次,户口制度使拉出效应大打折扣。城市虽然得到农村的青壮劳力,但又设立很高的定居门槛,加上腾贵的地价和房价,使他们绝大部分无力在工作所在的城市定居,并处于妻离子散的状态,难以完成人口的再生产,并使下一代融入市民社会。结婚育儿,或年老力衰后,很多人被迫流回老家,使农村老弱病残妇的人口周而复始,不断循环。

  近来政府提出扶贫。但上文指出,只要土地和劳动市场缺位,扶贫政策对缩小城乡收入差只有短期效应。长期来说,补助少了,不解决问题;补助多了,农村贫困人口更无动力外出打工,农民工也会辞职回乡,追抢补贴。长此以往,政府如何负担?滞留于农村,以老弱病残妇和留守儿童为主的将近4亿人口,以及将近3亿农民工被困于中等收入陷阱的前景,已是中国模式的阿喀琉斯之踵必将带来的最严重后果。

  三权分置无法构成市场导向的土地制度的理论基础

  二元结构根源于传统部门和现代部门的并存,是发展中国家的普遍特征,中国也不例外。但中国又有自己的特殊性和顽固性。原因在于,其他发展中国家至少存在要素市场,二元结构只是经济发展阶段性的问题。中国则除发展阶段性外,又有制度性的二元结构,即中央计划经济体制和市场体制的并存,而要素市场恰恰至今都没有发育好。刘易斯模型在其他发展中国家普遍成立的结论恰恰在中国失效,说明要化解阶段性的二元结构,首先必须化解制度性的二元结构。四十年来,由于在这一点上顺序搞颠倒了,中国经济虽长出巨人的身躯,却留下阿喀琉斯之踵。

  问题是,虽然对失败的户口制度不再以美言修饰,对土地制度却裹以底线轮,拒绝彻底抛弃。根据十九大决议,土地的三权分置被作为土地制度改革的理论基础。所谓三权分置,指在保持集体所有的前提下,其成员可以凭着成员身份自动拥有土地承包权和经营权;并有权在承包期内将经营权向非集体成员或公司转包。概括而言,三权分置的设想在集体所有权不变的前提下,使承包权和经营权合法分离,形成所有权,承包权,和经营权的三权分置。

  三权分置理论其实没有什么新意。早在1980年代后期,政府就提倡土地向种地能手流转,因而在政策层面上,已经允许进城打工的农民将自己承包的土地经营权转包给村里农户。外出打工的农户事实上也是这样作的。决策者当时的期望是,进城农民会归还土地,集体可让土地向种地能手集中。四十年后看,这个政策失败了。理由很简单。既然凭集体成员身份能免费获得土地,为何放弃土地承包权?于是留下老弱病残妇,承包土地。同时,土地属于集体所有,主动归还土地者得不到任何补偿,又有谁进城后会自动将土地归还集体?

  早已失败的土地制度想用底线论重作包装,结果可想而知,一定使阿喀琉斯之踵更为脆弱。由于以下理由,这一设想无法构成符合市场理念,并能实际操作的新土地制度的理论基础:和现代经济学的结论互不相容;和宪法的有关规定存在冲突;违反党关于集体化必须自愿的原则;违反社会主义初级阶段理论;无法切断土地和人口的联系,因而阻止土地的有效利用。显然,推行这套土地制度,并不能化解阿喀琉斯之踵。

  首先,土地集体所有作为三权分置的底线,违反了要素应该借用一切所有制的形式,在自由流动中获得最佳的组合,以达到最大增值这一经济学原理。城市经济部门允许私有资本和私有企业的存在,并受宪法保护。为何在农村就不允许农户拥有农业生产的最基本生产资料?将土地集体所有作为底线,也违反宪法规定。根据宪法(第10,12和17条),农村土地属于农民集体所有,并受宪法保护。根据这些规定,农民集体和任何一个大家族一样,有权内部解决财产的处置,乃至分家,政府无权干预。如果集体之间愿意重新配置各自的土地,以便提高生产效率,应该有权自由买卖各自土地,只要没有改变农用,政府无权禁止。现行宪法以便规定集体不准自由买卖土地(第10条),同时自称保护集体财产(第12条和17条),自相矛盾。集体无权自由买卖土地,又如何产生农地的真实价格?没有农地真实价格,又如何让市场决定性地配置农地?这不是叶公好龙,并违反18届3中全会《决定》的核心内容吗?

  现有农村集体的地界形成于公社时期。公社的无效性不但早被证实,为农民厌恶和抛弃,也为经济学研究所反复证明。既然无效,公社及其各级生产组织(原来的大队和小队,现在的行政村和自然村)形成的地界为何会有效呢?理由何在?如果某个农业集体生产无效,领导滥权,成员希望带着包产到户所分的土地退出,另组新的集体,甚至单干,从效率和公正的角度,有理由禁止这种自愿的决定吗?禁止的经济学根据在那里?党的自愿原则在那里?三权分置的理论却先验地规定,现有的土地集体所有是底线,理由何在?

  按照社会主义初级阶段论,生产关系必须符合生产力。生产力最发达的城市,也因生产力太低,全民所有作为生产关系过于超前,必须退回去的理由,将50万家国营企业私有化了。那么,在生产力最为落后的农村,为何必须维持土地公有?难道社会主义初级阶段论对农村地区不适用?对农民要特别加以歧视?况且,中国的耕地只占领土的很小部分,即使农地私有了,土地所有还是以公有为主,有担心的必要吗?还是担心如何尽早化解阿喀琉斯之踵吧?

  宪法第10条规定,为了公共利益政府才可以征用农村土地,并给予补偿。城市化应该是个内生过程,是要素向某些地理空间自由集中和组合的结果。除市场失灵的理由,公共用地由政府完成配置,其他的土地配置理应通过市场完成。基于宪法第17条,在未涉及公共利益的场合,农民集体应该有权直接支配自己的土地,自由向市场提供,购者可以是政府,开发商,甚至私人,取决于何者出价更高。为何集体土地只能出售给国家?这不是对农民资产的肆意掠夺,助长国家垄断,加速国进民退?

  土地按用途,可分为农用地,城市用地,和其他用地三大类(例如国家公园,军事用地等)。每一大类又可分出成千上万种用途。土地配置的核心问题是确定不同用途的土地之间的正确比例和根据需求不断转换其已有用途。这只有通过自由买卖才能实现。现行土地制度却偏偏不准自由买卖。农地的配置凭集体成员的身份。农地有转为城市用地之必要的场合,又由政府根据区划制度单方面决定。这样一来,最活跃的土地(农地和城市用地)都由政府一手垄断和配置,土地市场如何发育?土地配置如何符合效率和公正的原则?四十年来,正是在这种土地和区划制度下,中国经济日益依赖阿喀琉斯之踵才得勉强站立。由于不同用途的土地的比例严重失调,才有商住地价和房价的腾贵,使民众购买力日益枯竭。同时许多工业园区的土地和厂房大量空置,成为鬼城和空城。城中村则人满为患,农民工妻离子散。两下对比,触目惊心。这种低下的公正和效率反衬出现行土地制度的弊端和区划制度导致不同用途的土地比例的严重失调。

  归根结底,三权分置理论未能解决现行土地制度的核心困境:农村人口不断变动与土地产权需要相对稳定之间的内在冲突。既然集体成员根据身份获得承包权和经营权,对每个农户来说,最优配置必然是留下老弱病残和留守儿童。这种非市场的配置,对个体农户来说是最优抉择,对整个民族却是最次抉择,使中国最稀缺的要素的使用效率低下,使土地要素市场无法发育,使挤出效应丧失,使得现代家庭农场无法稳定扩大。在这种情况下,三农问题必然迟迟得不到解决,城乡二元结构迟迟无法消解。如果说,1980年代的二权分置设计引出了今日严峻的三农问题。和二权分置没有本质区别的三权分置的设计为何就能根本扭转三农问题的发展趋势呢?继续推动这种并无新意的三权分置设计,是对18届3中全会《决定》的大倒退,必定继续延误中国三农问题的尽快解决。

  显然,通过三权分置的设想不但从理论上经不起推敲,实践中也是弊病累累。只要集体土地的所有权不能改变,不能重组,只要土地承包权的获得凭身份和地域,即使在每个村子内部形成土地市场,必然只是土围子式的割裂市场,无法形成全国统一,城乡统一的土地市场。由于每个地方的集体组织数目有限,供地受到种种限制,收购者依旧为政府一家,这种供需格局必然形成政府寡头垄断。难怪中国最富的企业家大多是地产商,最大的贪官大多涉及土地腐败。

  只要三权分置的理论无法回答上述批评,对土地制度的理论探索就没有完成。也表明,底线不应该设在不惜一切代价维持某种不能自圆其说的所有制上。当年,将农民的口粮通过公社大食堂全部集体化,又将这种强制性食堂比作共产主义。这种提法使农民对公社食堂的弊病噤若寒蝉,结果引发恒古未有的大饥荒。这种历史教训不能轻忘。所以,我们的底线应该是,不能让一个农民因为不能获得市场经济中的平等产权而无法分享改革,开放带来的繁荣,不能让阿喀琉斯之踵继续下去。底线应该建立在效率和公正之上,不应陷人们于姓资姓社的无谓争论之中,让清谈误国,改革空转。

  用市场经济的视野找回改革的动力

  尽管改革开始于农村的大包干和乡镇企业,进入1990年代后,官方的视野里对市场导向的改革动力已视而不见。中国经济发展的合法动力主要来自开放带来的倒逼。不过,在官方视野之外,改革的自发动力不但始终存在,而且汹涌澎湃。只是决策者对之视若罔闻,甚至施以高压,力图使之消失于无形之中。这和大包干和乡镇企业初现端倪之时,最高决策者克服内部争议,很快表示同情和理解,继之以提供政策和法律的合法性的作法不可同日而语。当然,尽管在今日决策者眼中,市场的自发动力往往被视为非法,芸芸大众被视为低端人口,市场仍以强大的自发力量,冲破这各种阻力,悄悄进行。以两大要素市场为例。

  非正规的劳动市场

  迄今为止,已有高达二亿七千万农民工进城打工。他们不请自来,自掏路费,自找住宿,并勇敢承担城里最脏最累的工作。这是劳动市场上一股强大而有序的自发动力。可是,官老爷们硬是不承认他们在打工所在地有定居的权利。若问进城多年的农民工有什么中国梦?难道不是希望在打工所在地落户,实现家庭团圆,进而使自己以及子女享受当地市民的同等政治和经济权利?难道这不是共和国成立时給他们,却迟迟未能实现的最起码的许诺?如果这样起码的许诺都不能兑现,强国梦对他们而言,有何意义?

  非正规的土地市场

  亿万农民工进城后,竟然一个也没去找政府要廉租房和经济适用房。他们不是悄悄住进了工棚,老城区的阁楼和地下室,就是到城中村落脚。各地城中村中方兴未艾的小产权房正是郊区农民继大包干和乡镇企业之后的又一个巨大首创。他们敏感地捕捉到农民工对住房的巨大需求,急市场和政府之所急,冒着巨大的法律和财务风险,用自己的钱,自找建筑队,在自己的宅基地上盖起农民工租得起的住房,使城市化和工业化可以顺利进行。可是,他们的善举不但没有得到政府的赞许,而且所兴建的楼盘也被政府根据现行土地制度判为非法,为此发起一波又一波的强拆,企图将城中村赶尽杀绝。成为对比的是,各地政府对农民工所需的廉租房和廉价房,却又迟迟不见动静,仿佛农民工可以不需住房便为城市提供各种劳务。

  亿万农民工的自发进城,小产权房和城中村如雨后春笋般崛起,代表的是改革的自发力量,却越来越游离于政府对合法性的定义之外,甚至成为消灭的目标。由此看,朝野的改革目标似乎在日益分道扬镳。难怪在合法的范围内,改革的动力日见消退。所以,改革的突破口必须以民众的切身利益为优先考虑,努力扩大参与改革的群众基础。以大包干和乡镇企业为例,改革初期的动力无不来自民间的自发,而非政府的事先设计。上面以土地市场和劳动市场为例,说明要素市场的发育也应珍视民间的自发动力。和官方改革的一潭死水相反,由于和民众的切身利益密切相关,在非正规的劳动和土地市场上呈现的却是一派野火烧不尽,春风吹又生的景象,包含了巨大的能量。希望维稳至上的官老爷也能用市场经济的视野,好好欣赏一下。

  尽快建立市场导向的新土地制度的几点建议


  由于要素市场发育滞后,中国经济的巨人身躯至今只能依靠阿喀琉斯之踵勉强站立,后果十分严重。享受了40年和平和高速增长,却错过良机,至今持有农村户口的人数仍占总人口的60%以上,农村已成老弱病残妇和留守儿童的滞留地。四十年的高速增长解决不了国民经济最基础的部门,城乡收入差仍在扩大之中,已没有任何推诿的理由,也使中国模式与世界银行推荐的东亚模式相比,黯然失色。为了尽快发育要素市场,尽快从行政配置资源的旧体制中彻底走出,特提以下五点亡羊补牢的建议。

  首先,对农户承包地块的确权颁证应尽快完成,以尽快终止根据家庭人口不断均分土地的低效配置。同时,农村集体应尽快停止宅基地的无偿划拨。基于宪法第12条和自愿原则,允许农户携带自己的承包地退出现有集体,另组新的集体,甚至单干。

  这一条的提出符合市场经济的内在要求。既然要让市场在配置土地中起决定性作用,就要允许所有类型的土地都参加交易。交易的前提是产权明确界定。因此,确权办证必须尽快完成。之后,如果原有的集体生产无效,或有严重滥权,应允许农户携带承包地自由退出,另组新的集体,甚至单干。

  第二条,完成上述措施后,立即回到宪法规定的轨道,除用作严格定义的公共用地,政府不得征收农民土地。同时,在不改变所有类别的土地的现有用途的前提下,立即开放包括农田在内的所有类别的土地的自由交易,并让城中村内的小产权房合法化。同时,尽快在城乡实施物业税和物业增值税,以替代不合理的卖地财政。

  《宪法》第十条规定,非为公共利益,政府不能征地。所以,对于非公共用地,应该允许农民之间,以及农民和农业投资者之间直接交易。交易的前提是不能改变土地的原有用途。这样政府不用担心民众随便改变土地用途,对房市构成过大的冲击。由于土地财政不可持续,地方政府应尽快实施合理的物业税,用于城乡的保养和公共用地的开发。中央政府则开征物业增值税,用于弥合城乡和贫富差距的转移支出。

  第三,开放土地市场一段时间之后,便可用价格机制来纠正不同用途的土地比例的长期失衡。由于一开始不允许业主改变现有用途,不同用途的土地价格由于供需不平衡而出现波动。区划和城规部门应根据价格波动的方向,在和社区民众的互动中,开始定期微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨类别的土地供应,减少价格暴跌类别的土地供应,以使不同类别的土地比例逐渐趋于合理, 满足民众和生产部门对不同类别的土地需求。同时,用同样方法确定城市自然边界,将地价高于农地价的城郊一定距离以内的农地以滚动推进的方式,提前划为城市用地,以满足未来城市用地的需要。

  不同用途的土地比例严重失衡已长达几十年,只有用价格机制才能纠正。但必须首先保持现有用途暂时不变,才能开放所有土地的自由交易。开放之后,各类土地价格一定出现波动。例如,很多地方的工业用地价格会暴跌,住宅用地的价格会暴涨。各地区划和城规部门根据价格波动所包含的信息,通过和社区民众和生产部门的互动,有序调整不同土地类别的比例,通过价格调节不同类型的土地供应。

  第四,城规和区划部门除了确保必要的公共利益用地,特别是道路和基本建设用地外,不再直接配置土地,但必须对所有不同用途类别的土地,不分所有制的不同,包括对城中村和郊区的土地,一律加以平等而严格的规划和区划,以减少可能的负外部性,并适当承担廉租房和廉价房的建设。

  这一条将使城规和区划部门退出直接配置土地的角色,让位于市场。土地财政已经走到末路,使地方债台高筑,地价和房价严重偏离民众收入,扼制民众消费,使中国高度依赖外贸,使经济结构畸形,并笼罩于泡沫的阴影之中。今后除了基础设施等公共用地外,不应该再直接配置土地。精力应集中于土地使用中的负外部性,不分土地所有权的形式,一律加强管理。这里,尤其要对集中居住农民工的现有的城中村,老城区,工棚区加以实事求是的规划和区划,而不是强拆清理。要适当增加那里的公共用地,水电,卫生,教育,体育,公共服务等设施。同时,将廉租房和廉价房的建设纳入城规和区划,使最困难的外来农民工也能在打工地定居,加速他们的市民化。

  第五,除满足公共用地(道路,交通,政府机构,公园,公共设施等基础设施)外,城市的其他用地应分成大小适当的地块,向社会各界开放。在符合城规和区划的一般原则(例如人口密度,容积率,阳光权,噪音,污水,防火,防盗等)下,让社会各界集思广益,参与城市的建设,使城市建筑的风格和功能多元化,以反映社区民众和生产部门的实际需要。

  中外专家普遍认为,老浦西作为内生性城市化模式来说,十分成功。当年上海行政当局在规划道路,决定城规和区划的一般原则之后,允许道路两边的土地由开发商和业主自主决定,建成风格各异的房舍,楼宇,以适应不同收入水平的居民,并提倡社区的混合居住,建筑的混合使用,十分符合以《美国大城市的死与生》闻名世界的雅各布斯女士提出的促使城市有内在活力的原则。所以,城规和区划部门在一般原则外,必须注意价格信号,允许社会各方参与城规和区划的设定,才能使城市走上内生的发展道路。

  以上五点建议,不但符合市场经济的内在要求,而且容易操作。随着允许一切土地立即交易,土地市场便能迅速发育起来。同时,一开始业主不得改变土地的现有用途,所以不会立即冲击房市和城市规划。规划和区划部门虽然不再直接配置土地,但是仍能扮演重要角色。由于在决定土地不同用途时有了价格信号的引导,可避免随心所欲,防止扭曲不同用途的土地的合理比例。土地市场的建立加上户籍制度的改革和资本市场的完善,将标志着中国经济改革的最后成功。在要素市场的疏导下,阿喀琉斯之踵将逐渐化解,使人口多数的农民和农民工有平等的机会分享改革和发展的红利,中国经济也因此成为真正能稳固屹立的巨人,以合格的市场经济身份,在世界经济的舞台上扮演更活跃,更有效率,也更有社会正义的角色。

个人简介
1982年获复旦大学经济学硕士学位,1989年获芝加哥大学经济学博士学位。1999-2000年度中国留美经济学会会长。现为美国三一学院经济系终身教授。主要学术兴趣包括:中国的农村土地制度、人民公社下的公共食堂与大饥荒的关系、中国…
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