解读ABO模式

　　解读ABO模式

　　随着中央各部委在基础设施和公共服务领域对PPP模式的大力推广，部分地方逐渐出现了授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满负责将项目设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。

　　授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司签署的《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“协议”）中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司也因此成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。

　　按照目前协议约定，市政府每年向京投公司拨付295亿元的授权经营服务费，用于双网的项目建设、更新改造和运营亏损补贴等，同时京投公司充分发挥自身的投融资职能，筹集其余建设资金，保障项目用款。这里所谓的授权经营，就是法定意义上的政企、政事分开。市政府不再是公共产品的直接“提供者”，变成了市场化主体的“监管者”和“规则制定者”。京投也从最初单一的投融资平台，一跃变成了市场资源的“整合者”并提供公共服务。

　　明者因时而变，知者随事而制。政府从具体建设、管理事务中脱离出来，更好地履行规则制定、资金支持、监管考核等职责。此举有助于深化轨道交通投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。京投公司在政府的监督下，通过激励约束机制和市场竞争机制整合资源，发挥各类市场要素积极作用，提供更多更好、性价比更高的轨道交通项目投资、建设、运营等整体服务。

　　ABO模式出来后，引起了社会的广泛关注和讨论。在我国现行的法律体系框架下，应当如何界定ABO模式的法律关系？有人认为ABO属于PPP，有人认为ABO属于传统的公建公营，北京的ABO模式因为没有竞争程序也饱受各界质疑。鉴于此，回答自贸区政府是否可以引入ABO模式，首先需要分析ABO是否符合现行的法律规定，并对ABO的法律性质进行界定。

　　PPP（public-private-partnership）模式是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新，近年来在国内得到大力推广。从政策导向上大致分为三种方式：政府购买服务（政府付费）、特许经营（使用者付费）和其它模式。其中，政府购买服务项目本身没有收益或者收益很少，比如市政道路，主要是由政府来承担市场或收益需求风险，通过政府购买服务来实施；而特许经营项目包括供水、供热、污水处理等，它们主要是由社会资本来承担市场和收益需求风险，政府通过调整价格、收费标准和特许经营的年限来促使项目顺利实施。

　　ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索结果，不可否认在促进融资平台转型、实现政企分开、体现政府务实态度等方面有一定的积极意义，也不失为地方融资平台公司市场化转型的一种尝试，但在现行操作模式下，ABO也带来了不少亟待明确和解决的困惑与不解。

　　1、授权经营主体的确定ABO模式由于是政府直接授权公司经营，并未走相应竞争性程序。虽然政府选择授权经营主体的方向大致为“本行业中有深厚的积淀，有较高的专业化服务能力，能够成为‘市场资源整合者’的企业”，但面对具备同等实力的企业，政府将根据怎样的标准进行甄别和筛选，并依照怎样的程序来保证授权机制的公开性、透明性？对比以前地方政府直接将公共资源交给属地国企的方式，ABO已转变为地方政府与属地国企签订协议的形式，但此类转变仅为形式上的转变，并没有完全的改变垄断经营的特性，属地国企在获得授权的过程中仍未受到相应招、投标法或招、投标规模的限制，政府也未对属地国企的资质和相应建设能力进行实质性的考量，因此，对于政企分离及市场化运营，仍是形式重于实质。

　　2、ABO模式的实操从京投案例我们可以看出，ABO模式没有如PPP项目一般，在签订授权协议前进行“物有所值”和“财政承受能力”论证，也没有按照财政部87号文中的负面清单、预算安排进行约束。所以ABO模式是区别于PPP模式和政府购买服务模式的。那么，ABO模式设立之初如何进行识别论证，产品如何进行设计，政府支付的经营服务费如何计算和支付，授权经营主体的经营绩效如何考核等，都应该在协议签订之前进行明确。而ABO模式若要广泛推行，除了上述问题要明确具体标准，还有很多实操部分需要具体管理办法和操作指南来合理化推进、合法化实施以及后续合规化指导。

　　3、授权经营主体身份在京投实例中，从北京市政府的授权情况来看，京投公司其实是拥有“业主”和“受托经营者”双重身份。作为“业主”，京投公司履行项目的构思、融资、市场推广、主要目标的确定、招标和合同谈判过程中涉及重大原则问题的决策以及项目方案审查、重要设备和材料的审查、合同价款变更、工期变更、方案变更等重大问题的管理和决策职责；作为“受托经营者”，京投公司履行业主项目经营管理职能，具体负责对受托地铁线路进行运营管理及广告、商贸、地下通信等经营活动，统一管理受托地铁线路的指挥调度系统，及以地铁相关资源开发为主的其他多角化业务等。

　　经授权后，京投公司既作为“业主”，又作为“受托经营者”，在行使权力和履行职责的过程中，可能存在采取市场化竞争方式使得运营利益最大化却受到业主身份制约的情况，那么理顺两个身份之间的关系，从双重身份的角度进行运营管理决策，同时合理设定政府对建设运营单位的绩效考核指标，显得尤为重要。

　　4、授权建设与委托建设的区别ABO模式中的授权建设是否属于行政授权？授权建设和委托建设又有何区别？若ABO模式授权属于行政授权，则从授权法律主体角度来看，授权权力仅来源于法律、法规和规章，即建设单位只有通过法律、法规和规章才能获得授权，其他所有方式的授权均只能视为委托。对于地方政府而言，地方性规章是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定，也就是说只有省、自治区、直辖市以及省会城市和经批准的较大城市才能采用行政授权。

　　从法律责任归属角度来看，授权模式下，被授权方以自己的名义实施所授予的权力，权力行使的结果（法律责任）直接为被授权方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名义活动，其行为的结果（法律责任）仍然归属于委托方。两者的法律责任显然有较大区别。

　　蔡律综合  2018年11月15日