系统重要性金融机构与金融稳定

陈志龙 原创 | 2018-11-30 11:29 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  人民银行、银保监会、证监会27日联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(下称《意见》),明确了系统重要性金融机构的定义、范围,规定系统重要性金融机构的评估流程和总体方法,合理认定对金融体系具有系统性影响的金融机构。《意见》所称系统重要性金融机构包括系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构,以及国务院金融稳定发展委员会(下称金融委)认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。中国系统重要性金融机构的“圈定”是补监管短板、防范“大而不倒”风险的一项重要工作,也是在复杂环境下坚持深化金融改革、扩大金融开放,加强金融监管,强化安全能力建设,保证金融稳定,防范和化解金融风险的重要举措。

  今年初,国务院决定成立金融稳定发展委员会,新设机构设在央行,职责是强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署,审议金融业改革发展重大规划,统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等,综合分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策等。《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》的颁布,应视为继国务院金融稳定发展委员会成立后,保障金融稳定、提升金融安全能力建设的又一项重要制度安排。

  改革开放之初,小平同志就高屋建瓴地指出:“金融很重要,是现代经济的核心。金融搞好了,一着棋活,全盘皆活。”20年前的亚洲金融危机,特别是10年前发生在发达资本主义心脏的美国次贷危机的一幕金融“大败局”,都验证了小平同志这个判断的高瞻远瞩。一大批有着百年荣光的老牌金融机构,它们虽安然度过了两次世界大战、9.11恐怖主义袭击、网络股泡沫破灭等多次重大危机,最终却在次贷危机中实现了恢弘的自我毁灭。次贷危机爆发后,其对经济造成的毁灭性打击促使各国政府高度重视系统性重要金融机构的安全和稳定问题。而随着危机后国际金融监管改革的检讨和不断深化,国际社会和主要国家越来越认识到,必须从理论和实践上系统地加强风险防范。世界银行和国际货币基金组织提出要对各国和区域金融稳定状况作评估规划。一些西方经济学家提出了相关理论(如泰勒的“双峰论”等)来鉴别金融业的宏观金融稳定、监管和微观审慎监管的不同目标函数及实施机制,这也有助于各国监管当局提高对防范系统性金融风险的深入思考。特别是一些国家出现了中央银行货币政策职能和金融监管职能分离的情形,公众越发关注中央银行和系统重要性金融机构在维护经济金融稳定中的重要作用。

  国际经验表明,系统重要性金融机构因其业务规模大、结构和业务类型复杂、与其他金融机构关联性强,在金融体系中处于重要地位。系统性重要金融机构引发的系统性风险呈现出与一般风险不同的特征,其风险一般具有隐匿性,较难察觉和评估,当系统性风险累积到一定程度时则会急速暴露,迅速变为系统性危机,且极具传染性、破坏力和冲击力。去年的中央经济工作会议上,习近平总书记在谈次贷危机时说:“金融风险长期潜伏的病灶,隐藏得很深,但可能爆发在一瞬之间。美国次贷危机爆发就是一夜之间的事情,这一点要高度警惕。”危机的引信一旦触发,经济金融陷入瘫痪状态,金融恐慌对金融体系和实体经济产生重大冲击,甚至可能引发系统性风险。从全球系统重要性金融机构来看,全球金融稳定理事会(FSB)发布的29家全球系统重要性银行中,工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等中国传统“4大天王”均在列,从全球来看,对系统重要性金融机构加强监管的一个重要指标是对附加资本要求和杠杆率都有高标准严要求,以提高抗内外冲击的能力。可以预见,被认定的系统重要性金融机构,因需遵循更严格的监管标准,或面临更高的合规成本。从这些机构在金融体系所处地位来看,理应受到与其系统重要性程度相一致的监管要求。《意见》实施后,相当一批系统性重要机构首先将面临资本补充问题。

  加强对系统性重要金融机构的监管是金融稳定理论的重要基石。美国经济学家米什金认为,系统性重要金融机构的健康是金融稳定的基础,从而能有效提供储蓄向投资转化的机会而不会产生大的动荡。国际清算银行前任总经理克罗克特认为,金融稳定包括金融体系中关键性的金融机构稳定,关键性的市场保持稳定。目前比较权威的关于系统性重要金融机构稳定的定义是欧洲中央银行的界定:即“全融稳定是指这样一种金融环境,在这种环境中,金融中介、金融市场以及市场基础设施均处于良好状态,面对各种冲击,都不会降低储蓄向投资转化的资源配置效率”。从中央银行理论及各国央行的实践来看,金融稳定主要包括货币稳定和金融体系稳定。系统性的金融稳定实际上描述的是一种状态,包括重要机构、重要市场和金融基础设施三个方面的稳定健康协调发展。总体而言,系统性重要机构的健康是金融稳定和金融体系功能运转良好的一种标志。

  党的十八大以来,中央高度重视金融工作,强调要把防控金融风险放到更加重要的位置,牢牢守住不发生系统性风险底线。随着金融改革不断深化,金融开放不断加大,金融体系、金融市场、金融监管和调控体系日益完善,我国金融机构的实力大大增强,已成为重要的世界金融大国。总体看,我国金融形势是良好的,金融风险是可控的。同时,在国际国内经济下行压力因素的综合作用下,我国金融发展面临不少风险和挑战,中国金融业仍面临着防范系统性风险的艰巨任务。总书记多次强调,经济金融工作要把防风险放在更加重要的位置,牢固树立新发展理念和新安全观,守住不发生系统风险这个底线。要深刻认识到,我们正处于化解金融风险的时间窗口,如果冷静面对,积极稳妥处置,就会赢主动。特别是在经济全球化深入发展的今天,金融危机外溢性突显,国际金融风险点仍然不少。一些国家的货币政策和财政政策调整形成的风险外溢效应,有可能对我国金融安全形成外部冲击。

  维护金融稳定是一个复杂的系统工程,包括健康的金融机构、稳定的金融市场、科学的监管框架和高效的支付清算体系等,需要法律、制度、部门、技术运作等多个层面的协调配套。其基础是建立一整套能够确保投资人、存款人、股东和经营者等各方权利、责任和义务的法律制度,从而形成一种调节和控制系统性金融风险的整体制度架构。鉴于系统性重要金融机构在金融稳定中流砥柱定海神针的特殊作用,货币和监管当局在宏观层面建立完善风险预警体系,全面关注和分析评估宏观经济、本币币值及资产价格波动在维护金融稳定作用的同时,还要在微观层面从金融机构自身稳定和金融基础设施安全来综合评估对金融稳定的影响,密切关注宏现经济运行态势及金融领域的苗头性风险,加强对交叉性金融工具和跨市场、跨机构、跨国境交易的风险监测,研究监测货币市场、外汇市场、资本市场、房地产市场等重要市场的风险倾向。对存在的金融风险点,一定要胸中有数,增强风险防范意识,未雨绸缪,密切监测,准确预判,有效防范,努力达到总书记所要求的“不忽视一个风险,不放过一个隐患。”要及时采取有力措施处置可能酿成全局性、系统性风险的不良金融机构,从而保证金融系统的整体稳定。

  维护金融安全,要坚持底线思维,坚持问题导向。我国金融体系虽然受到前两次金融危机的冲击较小,但中国金融体系存在的内在脆弱性和系统性风险的隐患却不容忽视。三十多年的经济持续高速发展,金融体系累积了大量风险,而金融业新一轮对外开放,不同风险的交叉、叠加、共振和传染都可能引发金融脆弱性风险。近年来,我国金融体系在改革和发展中保持了总体基本稳定,但在经济下行阶段,银行业不良贷款率大幅反弹,互联网金融深入发展,传统银行业风险控制能力与技术面临新挑战,潜在风险隐患都不能忽视。金融改革越深人,暴露的问题越多,系统性风险越大。现在,经济周期性特征明显,银行业新一轮不良资产上升较快,旧的不良资产刚剥离,新的不良贷款又冒出来。资本市场处在低迷阶段,杠杆率、资本充足率和资产损失率的补充渠道较窄,这都不能很好适应经济周期变化和经济结构调整的影响。当前,股市长周期的异常波动使得包括数以万亿计的股权质押在内的创新类业务风险可能向银行体系传导,银行同业和表外市场乱象频生,近年来的金融分业监管不能适应金融发展的需要,监管真空和盲区不同程度存在。所以,加强对系统重要性金融机构的监管历史性地提到了决策者的面前。

  美联储前主席格林斯潘在他检讨反思次贷危机的专著《动荡的世界》结束语中说:美国的金融体系虽然在2008年出现了暂时的崩溃,但仍然位居国际金融先进行列,这种情形自“一战”以来就没有改变。这反映了美国金融体系强大的在线修复能力和危机干预机制。中国未来或许能发展出高度发达的金融业,但仍需要在金融基础上有多年持续的积累。显然,这席话反映出我们与发达经济体在金融治理水平和危机管理能力上的差距。此次《指导意见》具有“牛鼻子工程”的意义,既立足国情,又体现国际通行做法,高度重视并完善系统性重要金融机构的监管,防止“大而不倒”任由风险绑架决策体系。这一工作旨在充分发挥中央银行在金融稳定中的主导作用,同时通过国务院金融稳定委员会来加强多部门协同,进一步完善系统性风险防范机制,建立健全宏观审慎管理框架,有效维护金融体系稳定,提升金融支持经济增长的可持续性。

  《意见》主要通过两条途径完善系统重要性金融机构监管:一方面,对系统重要性金融机构制定更严格的监管要求;另一方面,建立系统重要性金融机构特别处置机制。具体看,人民银行会同银保监会、证监会针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求,报金融委审议通过后施行。根据行业发展特点,人民银行还可会同相关部门视情况对系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。总之,指导意见颁布后,在具体操作层面如何建立风险的早期预警、科学防范和风险化解机制,形成从内部到外部,从防范到化解、从预警到隔离直到危机救助处置的在线修复机制,后续仍然是一个庞大的系统工程,需要艰苦卓绝的更专业性的细化和统筹。

个人简介
南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心特聘研究员,财经作家。微信公众号njchenzhilong
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