农村集体土地,不再“必须国有”

翟智高 转载自 新财网 | 2018-12-25 22:18 | 收藏 | 投票

 土地是财富之母。土地制度改革,终于迈出实质性步伐。

   23日提前全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案,在土地制度改革上做出探索:

  1、删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;

  2、对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

  3、现行城市房地产管理法,关于集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”,以衔接土地管理法修改。


  这三条修改,简而言之可概括为非农建设用地不再“必须国有”。这一次的集体土地入市,是有明确前提的。这一前提就是:工业、商业等经营性用途。

   这意味着,工商业用途的集体土地可以入市,住宅的集体土地仍旧关门紧锁。

   不再“必须国有”,听起来很拗口。要想理解这句话的含义,必须要明白我国的土地制度有何特殊之处。

   在中国,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。这里的集体土地,包含城中村在内。即便是被CBD钢筋水泥森林包围的城中村,其用地性质仍旧是集体用地,而非国有用地。

   城市建设时,国有土地可以直接入市交易,而包括城中村在内的集体土地,则要通过政府征收,先在土地性质上变成国有土地,才能在二级市场上进行交易。

国有土地直接入市,集体用地必须“国有化”方能入市。后者比前者多了一个“中间商”,这就带来无穷无尽的问题。作为“中间商”的地方政府可以通过“赚差价”的方式,在其中获取巨额的土地出让金。而利益分配矛盾,也为城中村改造、城市拆迁带来巨大矛盾。

   更关键的是,所有土地都必须转为国有性质方能入市交易,那么地方政府顺势成了土地的唯一供应者。唯一,必然意味着垄断,垄断必然意味着供给不足,供给不足必然带来供求失衡,而供求失衡正是房价上涨的最大动力之一。

如果农村集体土地,不再“必须国有”,甚至获得与城市国有土地同等的权益。那么,土地供应垄断制,就会失去根本支撑。

一言以蔽之,没了“中间商”赚差价。

  当然,这并非土地性质变化,集体土地还是集体土地,国有土地还是国有土地。只是在入市交易上,方式发生了变化。此前部分城市就已放开了农村集体土地建设租赁房,如今集体经营土地直接上市有望,这都是具体使用方式变化,不涉及土地制度本身。

同时,理论是一方面,现实是另一方面。没有多少城市能拒绝土地财政的诱惑,也没有几个城市能摆脱土地垄断供应的利益依赖。



   12月25日,十三届全国人大常委会第七次会议分组审议土地管理法修正案草案时,宅基地改革引起热烈讨论,全国人大财政经济委员会委员蔡继明建议,法律应该允许农民有偿获得第二套宅基地。

   蔡继明表示,“农村大量需要入市的是宅基地。最近杨伟民有一个数据,农村闲置的宅基地,就是农民根本不再居住的宅基地有多少?有3000万亩。这是什么概念?全国所有城镇住宅用地都没有达到3000万亩。2.8亿的农民工,再加上他的部分家属进了城,房子是闲置的,这些闲置的宅基地为什么不能入市?进城的农民没有房子住,村里的房子又闲着,这种制度恐怕在全世界都少见。但是这次土地管理法修正案草案关于宅基地的规定,根本没有反映这个现实,宅基地只能在集体内部流转。宅基地怎么抵押呢?抵押了之后,这个宅基地的使用权不能流转到集体经济组织之外,怎么能够变现?银行怎么会接受你的抵押物?当村里人越来越多走到城里的时候,还得要求这个宅基地在村集体内部流转,这根本违背了现实”。

   他提出,“为什么农村居民只允许一户一宅,城里的人一户两宅、一户三宅、一户多宅的情况非常普遍,而且城里人用的是农村的土地,反而我们的农民弟兄在自己的土地上只允许一户一宅,这样的规定至少是对农村居民的歧视农民也要追求美好的生活,农民生活水平提高了,也需要有更多的住宅”,建议允许农民有偿获得第二套宅基地,“至于价格多高,由村民委员会根据需求来决定,打破一户一宅的限制”。

   蔡继明还提出,法律应该赋予农民宅基地用益物权,“城市居民的住宅用地是由物权法赋予其用益物权的,就是具有使用、出租、转让、处置、收益的权能,但是农村的宅基地只有使用权,没有处置权、收益权。上次常委会会议讨论民法典各分编涉及到物权这一块时就空下来了,说要等到土地管理法修改后再来定,现在就到时候了,如果我们土地管理法不对农民的住宅建设用地赋予完整的用益物权,民法典分编怎么改,后面的担保法怎么改,物权法怎么改?所以我觉得这个不能等,就应该在这次修改时提出来,赋予其完整的用益物权”。

   委员郑功成也谈到,“我们调查了解的情况是,农村的住房、宅基地闲置非常严重,又不允许买卖,既然农村土地承包都会长久不变,宅基地也是长久不变的,土地‘三权分置’,农房与宅基地也应‘三权分置’,鼓励承包地流转,也应鼓励农房、宅基地流转,否则,农房闲置不值钱,城市的财富又无法向农村流动,这是两不利,应当改为两利,即鼓励农房与宅基地流转,使城市人下乡养老有安全稳定预期,这是新乡镇建设的一条出路。这个问题希望引起重视”。

个人简介
北京大学政府管理与产业发展研究院研究员,曾长期在科研部门工作,承担过国家自然科学和社会科学攻关研究项目,成果记在史册里。哲人有训:“居庙堂之高则忧其民,处江湖之远则忧其君”。爱好自然科学与社会科学领域多学科交叉…
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