城市化与土地制度改革

王小鲁 原创 | 2018-12-04 09:59 | 收藏 | 投票 编辑推荐
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中国在改革开放以来的40年间,经历了城镇化的迅猛发展,城镇化率(城镇人口占全国人口的比重)从改革前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年,城镇化进一步加速,城镇化率平均每年提高1.3个百分点以上。与此同时,城市的空间布局也发生了巨大的变化,城市占地面积在迅速扩大。在本文中,作者将对过去二十多年城镇化发展过程中人口与土地资源配置的基本状况和面临的问题作一个初步的分析。

城市、县镇和乡村人口及占地变化

据国家统计局数据,1990年全国城镇常住人口为3.02亿人,到2017年为8.13亿人,增加5.1亿人。统计局年度人口数据以历次全国人口普查为基础,相对可靠,但缺点是没有公布分城市、县城和镇的人口数据,不便分析。住建部有部分统计,但历史数据不全,指标定义也没有清楚的解释。据住建部的部分数据粗略推算,1990年县城和建制镇户籍人口合计约1.27亿,当时县城和镇的非户籍常住人口估计数量有限,暂且忽略不计,据此推算城市(城区)常住人口为1.75亿人。其后按同样方法推算。至2001年及以后,县城和镇人口由住建部的“县城人口”和“建制镇户籍人口”合计得到,2006年及以后由“县城人口”、“县城暂住人口”(此前无数据)和“建制镇户籍人口”合计得到。2009年至2016年城市常住人口采纳住建部统计的“城区人口”与“城区暂住人口”合计数。

按上述口径,2016年城市合计4.77亿人,“县城人口”、“县城暂住人口”和“建制镇户籍人口”合计3.172亿人,城镇人口合计7.94亿人,与统计局公布的2016年城镇常住人口7.93亿人接近。此前历年差异也不大。以下以这两个系列数据分别近似代表城市常住人口、以及县城和建制镇常住人口进行分析。由于住建部未公布2017年数据,分析截至2016年。对乡村人口的分析将基于国家统计局数据。城市、县城和建制镇土地数据均按建成区面积计算,村庄占地为住建部“村庄现状用地面积”和“乡建成区面积”(应指乡政府所在地的建成区面积,实际上也应属于村庄,但住建部是分开统计的)的合计数,不包括农田和村庄以外的非耕地面积。

图1显示了上述时期城市、县城和镇人口迅速增加和乡村人口迅速减少的情况。图2显示这一时期城市、县城和镇、乡村占地面积的变化。图2说明,伴随着乡村人口大量向城镇转移,城市、县城和镇的占地面积都在迅速扩大。与此同时,乡村占地并没有随着人口大量向城镇转移而趋于缩小,反而也进一步扩大了。

图1. 城市、县城和镇、乡村人口的变化(单位:亿人)

数据来源:据住房和城乡建设部、国家统计局数据计算。

 

图2. 城市、县城和镇、乡村占地面积的变化(单位:万平方公里)

数据来源:同图1,占地按建成区面积计算,其中1990-1999年县城建成区占地面积缺失,该部分数据由作者依据历年市、县、镇行政区划调整情况并参考城市和建制镇占地面积变化等信息做了估算。

表1列出了1990年和2016年市、镇、乡村人口和土地面积的数据和增幅。由表1可见,在1990-2016年期间,城市市区人口增长了172%,而城市建成区面积却增长了322%,城市占地面积扩张远远快于城市人口的增长。县城和镇人口增长了150%,而县城和镇建成区占地面积增长了260%,也明显快于人口增长。同期,乡村人口减少了30%,而村庄“现状用地”和乡建成区合计面积却不仅没有缩小,反而扩大了17%。

2016年,城市建成区占地5.43万平方公里,县城和建制镇建成区占地5.92万平方公里,村庄和乡建成区占地14.60万平方公里。三者合计2016年占地25.95万平方公里,比1990年的15.43万平方公里扩大了10.52万平方公里。其中城市和镇(包括县城)占地扩大了8.42万平方公里。

城市占地面积扩张快于人口增长导致了城市人口密度迅速下降。1990年城市按建成区面积算,每平方公里1.36万人,2016年只有0.88万人。同时县城和镇人口密度也从0.77万下降到0.54万,村庄人口密度从0.67万人下降到0.40万人。见图3。其中,城市人口密度下降幅度最大,每平方公里减少了4840人。县城和镇、村庄每平方公里分别减少2360人和2690人。

图3. 城市、县镇、乡村的人口密度变化(万人/平方公里)

数据来源:同表1。

城市化中的土地资源错配

城镇化的重要功能之一,就是有效利用非农土地资源。在通常情况下,城镇对土地资源的利用效率显著高于乡村,其中城市对土地资源的利用效率显著高于小城镇,大城市对土地资源的利用效率又显著高于中小城市。通常情况下,大城市人口密度更高,能够提高土地的集约度,从而有效节约土地资源。因此认为城市化必然大量占用土地资源,大城市更加耗费土地资源的流行观点是完全错误的。城市化并不必然大量占用土地资源,只是通过人口的空间布局改变而改变了土地资源的配置状况,在合理的情况下能够节约土地资源。如果出现了过多占用土地资源的情况,必然存在土地资源的错误配置。

中国自1990年以来,城市、小城镇(县城和建制镇)和村庄人口密度都在下降。其中,村庄人口密度下降主要原因是城镇化过程中人口向城镇迁移,而城镇人口密度大幅度下降则有明显不合理的因素。特别是在城市,近些年来居住区和商业区域的土地容积率都有大幅度提高,大量高层建筑拔地而起,替代了中低层建筑。这个因素应能够抵消居民居住条件改善和城市道路增加导致占地增加的因素而有余。因此人口密度的大幅度下降,不能归结为居民居住条件和道路设施改善,而主要反映了土地资源的不合理利用,主要由以下原因导致:

首先,建设用地资源目前完全由各级政府进行配置,服从于各级地方党政官员最关心的两个目标:一要有突出的政绩,二要扩大政府收入。政绩目标驱使各级官员过度追求GDP增长,往往忽视经济效益和长期可持续发展,导致各级政府不顾条件,投入大量土地和资金竞相建设开发区、高新产业园区。目前全国仅列入国家级的新区、自贸区、经济技术开发区、高新产业园区就有几百个,还有更大数量属于省、市、县各级的开发区、产业园区,有些乡镇也不例外。政府为了扩大招商引资、做大GDP,往往低价或零地价向企业出让土地。这样做无疑降低了企业的用地成本,但同时也鼓励了企业多占地、低效用地。这些开发区和产业园区经济效益好的是少数,多数没有经过充分论证,达不到预期目标,土地厂房严重闲置,浪费了宝贵的资源,拖累了长期增长。

同样由于政绩观的驱动,不少地方城市建设过度追求豪华气派,特别热衷于大拆大建,不计成本建设“花园型城市”,以追求短期内城市焕然一新的效果。这一方面起到了迅速改变城市面貌的作用,另一方面也大幅度缩短了已有建筑物和基础设施寿命,导致资源浪费和过多占地。有些城市为了讲排场不惜重金,建了很多超宽的马路、超大的广场、豪华的政府设施、缺乏使用价值的形象工程,土地和设施利用效率很低,债务负担沉重,还常常发生侵犯居民合法权利的事件。很多县城的建设也有同样问题。

其次,为了提高政府收入的目标,地方政府往往热衷于征地卖地,抬高地价,推动房地产开发,以获取更多的土地出让收入。在地方政府独家征地、独家卖地的现行土地制度下,地方财政过度依赖卖地收入,刺激很多三、四线城市过度推动房地产开发,导致房地产供应过量、占地过多、空置严重。不少大城市还在政府垄断地源的情况下促进了房价不断攀升,加重了普通居民的住房负担,推高了商业租金成本。同时也导致了杠杆率不断上升,金融风险越来越大。

上述情况说明,中国过去一个时期在城市化过程中,土地资源在各级政府主导配置的条件下没有实现合理有效的利用。城市土地越占越多,面积越摊越大;尽管楼房越盖越高,人口密度却越来越低。中国是一个土地资源相对紧缺的国家。如果上述城镇占地过度扩张的趋势不及时改变,必将对中国有限的耕地资源形成威胁。

这些情况说明,土地资源的配置同样需要按照十八届三中全会的要求,让市场起决定性作用。解决上述问题,需要对现行土地制度进行改革,从政府独家征地卖地逐步转向市场化多源供地。只要符合土地用途管制和建设规划,土地交易不必由政府垄断。农村集体建设用地应享有与国有土地同等入市、同权同利。当然,政府的土地资源管理和建设规划也必须做到科学合理,避免由长官意志主导,同时还需要与时俱进,充分研究考虑市场趋势和动态,并根据现实情况变化随时做出必要的调整。

改革土地制度,还需要与政府管理体制改革协同推进。各级政府不改变以GDP为中心的政绩观和以上级评价为尺度的激励机制,不把人民的切身利益、长期福祉和保证经济可持续发展置于首位,土地制度改革也难以得到保障。

农村土地需要实现合理配置

前面的表1显示,1990年到2016年,全国乡村人口大量向城镇转移,乡村常住人口减少了30%(2.5亿人)。其中一部分转移人口已在城镇定居,农村已经有相当数量的宅基地和建设用地长期闲置。但村庄占地面积并未减少,反而扩大了17%(2.1万平方公里)。目前不少地区的村庄因为人口大量外迁出现了村庄萧条衰败的情况。有几个原因阻碍了村庄土地的合理利用:

其一,户籍制度改革以及社会保障体系对城乡转移人口的覆盖进展缓慢,很多已经举家迁徙城市并长期在城市就业和居住的农村转移人口仍然无法在城市地区安家落户、实现市民化,不得不保留农村的住房以防万一。还有更多的迁徙者受到种种条件的限制,不能携带老人、儿童随迁。

其二,因为未开放土地和房屋流转市场,农村人口迁往城市,但空置的宅基地不能合法转让,农民的合法财产权益无法实现,还阻碍了土地资源的有效利用。新增人口要多占土地,已经外迁人口的占地又不能有效利用,导致了村庄占地扩张和土地资源浪费。按照某些部门的规定,农户宅基地的转让只允许在本村居民之间进行,实际上把主要的需求方排除在外。近年来一些城市居民到农村投资购房建房用于休闲度假,一些商家在农村投资经营“农家乐”、休闲观光农业。在不违法占用耕地的情况下,这些投资既有效利用了土地资源、满足了投资者和消费者的需求,也增加了农村居民收入、改善了农村面貌,有利于农村繁荣,是天大的好事。对这些积极的市场活动横加限制,只会促使农村衰败。

有些主张限制宅基地转让的学者和官员,往往以某些发达国家也有此类限制作为根据,但忽略了中外国情的差异。发达国家早就完成了城市化和农业的现代化改造,早已没有中国意义上人口集中的村庄概念。农业已形成稳态的生产方式,具有相当规模的家庭农场成为基本单元。通常一个家庭农场少则拥有十几或几十公顷、多则上百公顷土地,该家庭的住宅通常也是农场管理、仓储、机械存放和维护场所,因此和农地的用途紧密相连。如果农场主的住宅转让作非农用途,自然也就意味着整个农场的荒废。因此在这种情况下,对农用土地的用途管制,延伸到相关的农场宅基地的用途管制,是合乎逻辑的。

而中国的城市化和农业现代化都还远未完成,农村仍有近6亿人口,农村人均仍只有3亩多耕地,农业生产率仍然很低。在城市化进展过程中,农村人口的大量减少有利于实现农业规模经营和农业现代化。外迁者的耕地可以逐步向种田大户集中,农村居住用地的不断闲置也是必然发生的。通过交易使这些闲置土地实现有效配置,会盘活大量资源,不仅不会影响农业发展,反而是农业扩大经营规模和走向现代化的一个必要条件。农村闲置宅基地的流转,有利于活跃农村第三产业,增加农民收入。如果能够通过建立建设用地指标交易系统,促进闲置的宅基地和建设用地复垦,与城市化进展地区进行交易、实现占补平衡,还有利于扩大耕地面积,保护耕地资源。

主张限制农民宅基地转让通常源于担心农民出让宅基地后会无处安身,成为流民。这种情况在中国历史上确实存在。但简单照搬历史早已不适用于当代的情况。因为导致今天农民离开住所的基本原因是进城就业。限制宅基地出让,恰恰使得进城人口的财产权利无法变现,不利于他们在城镇定居。至于进城人口因失业而生活无着的风险,正是普及城乡社会保障应解决的问题,而靠不能变现的宅基地对农民并无帮助。

另一种反对的声音是认为农民对宅基地只有使用权并无所有权,因此无权转让宅基地。这种说法更站不住脚。城市居民购房,同时就买了房屋所在土地的使用权,出售商品房的同时也就转让了土地使用权,没有任何现行法规禁止土地使用权转让或只许对某一类人转让。况且农民拥有的是宅基地的永久使用权,对宅基地的权属关系强于城镇居民的70年土地使用权。不允许转让,是对他们合法权益的侵犯。

其三,按照某些规定,农村集体建设用地中只有经营性集体建设用地才能转让,而“经营性集体建设用地”又被某些行政部门严格限定为“乡镇企业用地”。这一限制于法无据,而且很不合理。因为乡镇企业用地只是历史形成的既成事实,与其他用途的集体建设用地之间并无法律界定的区别。有些地区乡镇企业没有发展起来,按照上述规定就意味着这些地区无权进入土地市场。有些地区过去乡镇企业较多,但分布非常零散,常常是这里三间房,那里两亩地;而且用途已经发生了很多变更;不仅界定十分困难,而且即便转让也难以使土地资源得到合理有效的利用。此外,农村集体建设用地属集体所有,哪些部分用于经营,本来是农民集体固有的权利。因此上述限制,不仅妨碍土地市场的发育,也侵犯了农民的合法权益。

中国农村的村庄占地历来不够经济,因为很多村庄都是自然形成,没有规划,农民过去习惯居住独家独院的平房,条件简陋,但占地很多。2016年全国城镇7.9亿人,建成区占地10.3万平方公里,人均130平米。农村5.9亿人,村庄占地14.6万平方公里,人均250平米。尽管近年来城镇占地越来越不经济,但乡村人均占地仍几乎等于城镇的两倍。特别是在人口大量迁出的地区,在农民自愿的前提下,对村庄进行整理,既可以改善农民居住条件,改变村容村貌,又能够减少占地、节约大量土地资源,让农民增加财产收入。这需要一个重要的条件,就是落实十八届三中全会决定提出的,建立城乡统一的建设用地市场,实现农村集体经营性建设用地入市。通过市场流转,节约出来的土地资源才能得到有效利用,农民才能得到收入,也才会有资金和动力进行这种整治。

建立城乡建设用地市场,不可能一蹴而就,应当逐步推进。在城市化仍在发展、建设用地资源不足的城市周边区域,闲置的土地资源有可能尽快得到利用。而在城市化波及不到的边远农村地区,闲置土地资源的利用可以参考重庆、成都等城市已经创造的经验并进一步完善,建立一套市场化的建设用地指标转让制度。农民把闲置建设用地复垦为耕地可获得建设用地指标,通过市场有偿转让给需要土地进行建设的城市地区。通过这样的市场转让,土地得到了有效利用,边远地区农民能够获得可观的收入,参与分享城市化带来的利益;缺乏土地资源的城市在占补平衡条件下获得了需要的建设用地。这是一个城乡双赢、居民和商家双赢的结果,是化闲置资源为财富的结果,应当积极总结经验,进行推广,逐步实现跨省转让。涉及土地质量的差异,可以按质量等级设置折算系数,不必是简单的一亩换一亩。

作者在四川成都都江堰市考察过的一个村庄提供了可信的案例。该村距离成都市70余公里,不属于城市化发展的区域。村庄原来占地面积很大,但农舍大都破旧简陋。而且由于一部分人口的迁出,一些宅基地和集体建设用地已经闲置。在村民自愿、当地政府帮助下,该村对村庄进行了重新整理,拆除了过去占地多的农舍,建起了联排别墅式的新居,村庄占地面积减少了一半,村庄面貌焕然一新,农户居住条件大幅度改善。每家每户门前还预留了花坛和停车位。村民将腾出的土地复垦为耕地,以获得的建设用地指标与成都市的房地产开发企业进行交易,获得资金4000万元,不仅偿付了村庄整理的全部成本,而且提供了公共资金改善和维护村容村貌。通过交易,成都市的房地产企业也获得了建设用地指标,可以占地进行房地产开发。这一交易促成了城、乡双向开发的完成,而耕地和建设用地只是在空间上进行了互换,耕地面积总量一亩也没有减少。

土地资源通过市场配置,一个天然障碍是土地不能像普通商品一样实现跨越空间的移动,因此通常供需双方必须处在同一区域,市场交易才能进行,很受局限。但上述案例说明,建设用地指标(在重庆称为“地票”)转让这个创造,打破了空间限制,使边远地区的农民也能将闲置的建设用地出让给需要土地进行建设的城市地区,因而使土地资源得到了有效利用。远离城市的农民同时也参与了城市化进程并分享了收益。这一创造意义重大。由于历史原因,中国广大农村地区的村庄占地普遍不经济。因此上述案例并非个案,完全有条件应用于广大地区。

市场配置土地资源将释放巨大潜能

中国自改革开放以来,数亿农村劳动者在市场引导下向城镇转移,实现了资源的有效配置,为第二三产业的发展提供了源源不断的劳动力资源。这是过去四十年经济高速增长的一个重要源泉。其中大部分时期,经济保持了2-3个百分点的全要素生产率提高,主要来自劳动力和资本的资源配置优化效应。

但与劳动力资源重新配置的情况不同,由于未形成城乡统一的建设用地市场,土地资源在重新配置过程中出现了大量的闲置浪费。在1990-2016年这26年间,全国人口增加了2.4亿人,增长了20%,而市、县、镇、村占地合计从15万平方公里扩大到25万平方公里,增加了10万平方公里,增幅为64%。这说明当前土地资源配置严重不合理。城市发展一方面受到土地资源有限的制约,另一方面无效占地太多,土地资源大量浪费,城市化提高土地集约度的功能正在丧失。

中国城镇化还在发展过程中,2017年城镇化率为58.5%,而发达国家普遍在70%-80%之间,高者达到90%。如果未来20年城镇化率再提高20个百分点,如果一个时期以来这种城镇占地迅速扩张的趋势不改变,加上基础设施和厂矿、水利设施等建设用地的增加,估计将再多占10万平方公里土地,意味着耕地再减少1.5亿亩,突破耕地保护红线是必然的。

目前在中国960万平方公里的国土面积中,城镇村庄及工矿已占地32万平方公里;交通运输和水利设施占地7万平方公里;耕地按新统计口径不到135万平方公里;山林、草场占地472万平方公里,未利用土地加水面约占276万平方公里。山林、草场主要分布在西部人烟稀少的地区,未利用土地基本上是荒漠和高山,都难以被城镇化利用;未来城镇化和基础设施建设只能占用已经为数有限的耕地。中国国土资源分布状况见图4。

图4. 中国国土资源的分布(2016年)

数据来源:国家统计局:《中国统计年鉴》2016、2017数据。

中国地少人多,全国人口人均不到1.5亩耕地,低于世界平均水平的一半(见世界银行:《世界发展指标》)。按照旧统计口径,1996年全国耕地130万平方公里(19.5亿亩),2006年下降到122万平方公里(18.3亿亩)。主要原因在于城镇化和工矿企业、基础设施占地不断增加,占用了大量耕地。从粮食安全的角度出发,中国需要保护现有耕地数量基本不再减少。此基础上,政府制定了18亿亩耕地保护红线。

但自2011年起,耕地统计数调整为135万平方公里(20.3亿亩)。这并不意味着耕地面积扩大了,而仅仅是统计的变化,耕地还在继续减少,只是统计显示下降速度趋缓。不过考虑到全国各地瞒报占地、未批先建等违法占地的情况层出不穷,统计显示的耕地减少趋缓现象可能不真实或要打很大的折扣。如果按原来的统计口径计算,目前的耕地面积非常可能已经低于18亿亩。

这种情况不仅对中国未来的粮食安全问题构成威胁,而且也由于土地资源配置不当,降低了经济效率和增长潜力。解决这个问题,必须改革现行土地制度。

当前,土地改革进展仍然缓慢,2013年十八届三中全会提出要形成全国统一的城乡建设用地市场,但这项改革在近几年没有显著进展,始终停留在少数地区试点的阶段。最近有十几个城市允许农村集体建设用地建房出租,是个积极的突破。但还没有变成全国性的政策。

未来的改革应该如何推进?以下几个方面值得重点考虑:

第一,稳步开放土地市场,改变政府独家征地独家卖地的模式。允许农村集体建设用地入市,允许农民闲置宅基地使用权通过市场转让,在符合土地管理和规划的前提下实现市场配置土地资源。

第二,必须建设规范的土地交易市场,保证交易合法合规,公开透明,杜绝欺诈作弊,杜绝政府任意干预,特别要保护农民的合法权益不受侵犯。

第三,建设跨省的土地指标交易平台,允许和鼓励农民在充分自愿原则下进行村庄整治,对闲置非农业用地进行符合质量要求的复垦,并获得建设用地指标,入场进行交易。政府可以帮助农民组织村庄整治,但不得违背农民自愿原则,严禁侵犯农民利益。政府要推动交易平台的建设,但应委托中立的第三方管理;交易应按照市场原则进行,防止对交易进行行政干预。

第四,完善土地增值税制度,根据各地情况制定地价基准,对土地交易中超过基准大幅度溢价的土地征收适当幅度的土地增值税,以部分弥补政府土地出让收入的减少。但主要应用于公共服务和社会保障,重点保证城市户籍制度改革,促进新城镇居民安家落户、纳入城镇社会保障体系和享受公共服务。

第五,城市建设规划的制定要建立合理程序,经过多方专业评估和社会公众评价,杜绝长官个人说了算的现象,以保证规划的经济合理性,提高土地的利用效率。同时需要推进政府改革,改变政府激励机制,实现从GDP为中心向服务型政府的转型。

土地市场的开放将能够释放巨大的经济潜能。

首先,土地供应多元化有利于缓解城市土地短缺,抑制地价上涨,加速城市化发展。第二,农村闲置的非耕地进入市场,有利于土地资源有效利用,促进观光农业的发展,促进休闲度假村、特色小镇发展,促进乡村繁荣,增加农民收入。第三,通过村庄整治使农村的多余非耕地通过复垦和建设用地指标交易实现土地占补平衡,对于节约土地资源、保护耕地,将有重大的意义。

目前全国村庄占地14.6万平方公里。如果假定未来通过村庄整理能够逐步使村庄占地减少三分之一,并进行土地复垦和指标转让,应当能够节省约5万平方公里建设用地,加上纠正城市建设的资源错配和提高今后城市建设的集约度,基本上就可以满足未来二十年城市化的土地需求而不必占用更多耕地。这5万平方公里土地假定按每平方米200元来计算转让价格,可以创造10万亿元的土地收益。这是一笔巨大的财富,将对促进农村繁荣、缩小城乡差别做出巨大贡献。

城市化并不意味着一定占用大量的耕地,也并不意味着农村必然凋敝。推进土地制度的市场化改革,能够优化资源配置,节约土地资源,避免耕地减少,创造巨大财富,促进乡村繁荣,还将有力支持未来城市化发展和长期经济增长。

个人简介
现任中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员。 20世纪80年代曾任国家体改委中国经济体制改革研究所杂志主编、研究室主任。90年代赴澳大利亚访问和学习,近年来曾任澳大利亚国立大学研究员和多家国际学术机构的访问学者。…
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