新监管机制下四大难题有望破解

李庚南 原创 | 2018-03-30 11:50 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:监管机制 

  是什么限制了我们的想象力?

  当一条关于“郭树清被任命为人民银行党委书记的”的 “小道消息”被外媒翻炒的时候,绝大多数金融民工都陷入了想象力匮乏的恐惧之中。

  然而,小道消息屡屡成真!3月26日下午,人民银行召开干部大会。中央组织部有关负责同志宣布了中央关于人民银行主要领导同志职务调整的决定,并就人民银行落实好中央决策部署提出了要求。大会由周小川同志主持,人民银行行长、党委副书记易纲,党委书记、副行长郭树清出席会议并讲话。人民银行其他领导班子成员出席会议。

  消息甫出,朋友圈沸然。对于这一不同寻常的人事安排,坊间充满了疑惑、猜测、好奇与议论,对于尚在消化“银保合并”巨变的监管人而言尤其如此。与其说这是一枚重磅炸弹,不如说是一声监管的春雷!

  看似匪夷所思的一项人事安排,如果从整个金融监管机制改革走过的路径看,其背后或是一招苦思冥想的“妙棋”,彰显了一种监管大智慧。多年来,我们的监管体制一直在分业监管与混业经营的博弈中艰难跋涉,在布满“监管空白、监管缺位、监管重叠”的怪圈里彳亍彷徨。改革现行金融监管框架与体制的呼声不断强劲,以至于金融监管框架改革浓墨重彩地出现在十三五规划中。习近平总书记明确指出,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,……要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架, 坚守住不发生系统性风险的底线。这无疑大大推进了金融监管框架体制的改革进程。

  从去年金融工作会议诞生的金融稳定委员会,到今年两会诞生的银行保险监督委员会,我国金融监管体制在反监管套利、治金融乱象中不断前行。但是,金融监管面临的一些疑难问题,如宏观审慎监管与微观审慎监管的协调、对新兴金融业态监管边界的划分、金融监管资源的错配、金融基础设施建设的各自为政等,恐非简单的机构合并所能解决,而需要更多的高难度的协调。

  山重水复疑无路,柳暗花明又一村。

  由刚刚履新银保会主席的郭树清出任央行党委书记,无疑将为中国金融监管带来新的转机,一系列监管的瓶颈与困惑或迎刃而解。

  试想,在现行的体制机制下,在中国特殊的文化背景下,最大的监管成本是什么?是协调成本。透过金融监管效率轨迹,我们不难发现,人的因素始终是影响监管效率的第一因素,也是最核心的因素。而监管行为主体利益的部门化无疑是监管协调的最大障碍,这也是形成彼此监管信息人为割裂的根源所在。因此而带来的部门与部门之间、部门内部的协调成本无疑大大增加了监管成本。

  而此次超乎寻常的人事安排,或将有助于以最小的协调成本促进不同监管部门间的合作与沟通,有助于解决特殊的体制机制下监管的病灶问题。这或许就是我们在金融监管领域走出的一条既不同于美国多头监管模式也不同于澳、英等国所谓双峰机制的一条蹊径。除了有助于推动众所周知的金融监管套利等问题外,至少还有以下四方面问题的可望得到破解。

  一是宏观审慎与微观审慎的协调问题。

  从逻辑上看,立足于系统性风险防范的宏观审慎与针对单体机构风险防范的微观审慎,实际上是一个不可分割的监管有机体,或者说是整体与个体的辩证关系。单体机构的风险若处置不当可能通过信用链传导,蔓延为区域性、系统性风险;而对宏观审慎的忽视则可能表现为对单体机构风险外溢的系统性危害缺乏重视以至于应对失据。

  因此,宏观审慎理当与微观审慎一样贯穿于各金融监管部门的监管实践中,防范单体机构的风险与防范区域性、系统性风险一直是各监管部门的工作重心。但在分业监管框架下,不同监管部门之间对系统性风险观察的视角不同、监管的穿透性较差,客观上可能出现“0+0≥1”的风险状态(即单体机构或单个监管领域表面的零风险或低风险背后可能隐伏着区域性、系统性风险)。这种状态的存在直接催生了监管套利行为,也成为改革金融监管体制、推动监管由分业走向合业的内在要求。

  按照全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》,我国金融监管体制改革集中在三个方面:一是坚持金融业综合经营方向,“组建中国银行保险监督管理委员会”;二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行;三是强化中央银行宏观审慎管理职能。

  银保会成立无疑将有助于纠偏不同金融监管部门因视角不同而导致的宏观审慎走形。但即便如此,新成立的银保会、证监会与央行在宏观审慎监管方面也存在明显的交集与错位。长期以来,我国央行履行货币政策使命、实施宏观调控的政策举措往往会以宏观审慎监管的方式出现,从原来的信贷规模管控到近些年推出的MPA框架,无不体现了宏观审慎监管的理念。但这种宏观审慎的视角或更多着眼于逆经济周期,其宏观审慎监管的边界与银保会、证监会的宏观审慎监管存在一定的模糊与错位。

  问题是,按照《国务院机构改革方案》,要强化中央银行宏观审慎管理职能,“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”,是否意味着在金融监管架构上,银保会管微观审慎,央行管宏观审慎?显然并非如此简单。作为监管部门,银保会不可能仅专注于微观审慎而不考虑宏观审慎,——防范系统性风险依然会是银保会监管的核心。

  那么,如何进一步梳理并厘清央行与银保会之间在宏观审慎方面的边界,如何协调二者的关系,则成为新监管体制下亟需探讨的问题。郭树清身兼银保会与央行两大部委党委书记的特殊安排,无疑将为厘清上述边界奠定基础。

  二是监管执法与监管规制的协调问题。

  《国务院机构改革方案》做出了“将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,均划入中国人民银行”的决定。对于这一制度安排的意图,业界疑惑颇多。按照央行官员的解读:一是有利于确保发展与监管职能的切实分离,增强监管政策的透明度,从而保证监管者专注于监管,防止目标偏离。二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下,金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显,系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围。

  从监管的本质要求看,追求监管效率是监管者的使命。而影响金融监管效率的因素贯穿于监管规制传导的各个环节与节点,包括:金融法律法规本身的弹性、金融监管者执法的弹性、监管执法的宽严伸缩度大小、金融机构行为对金融法规的弹性等。其中,监管规制的科学、合理性成为监管是否有效的基础。如果所制定之监管规制本身不完善、滞后于金融发展或存在漏洞,容易为监管者滥用或者为被监管者“有空可钻”,则该法律法规本身就是引致监管效率低下的因素之一。其中,监管自由裁量度的大小是一个关键点。该弹性越大,监管的效率则越低。

  且不论将审慎监管基本法规制定权收至央行,是否能真正促使监管者专注监管,这一制度安排的实施至少有两个问题摆在面前,需要强化协调:从眼前看,若将银保会重大监管法规编制的职责划归央行,则必然涉及银保会内设部门设置及人员的调整 。这种调整意味着需要强有力的协调,包括银保会内部的协调及其与央行之间相关事宜的协调。从长远看,监管规制的科学合理性依托于对金融业发展和监管充分了解,依托于具体的监管实践,需要将监管规制制定与监管执法有机地结合起来,而其中的链条就是强有力的协调。

  三是金融基础设施的整合与统一问题。

  长期以来,我国金融基础设施方面客观存在各自为政、重复建设、多头管理、标准不一的情况。从金融统计系统到监管信息系统,到不同信息平台建设,乃至不同的指标统计口径与标准,以及多头的数据报送路径,金融基础设施的低水平重复建设、资源分割与浪费问题已成为业内广为诟病的问题。这种情况的存在,不仅困扰着监管者自身,更增添了被监管机构的人力、物力成本。而这种状况之所以延续至今,恰是因为不同监管部门之间协调的困难。

  习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中曾明确指出,人民银行落实“三个统筹”是保证金融安全、“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。这里“三个统筹”其中之一就是统筹监管重要金融基础设施,统筹负责金融业综合统计。要求人民银行加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享,统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施(含各类金融资产登记托管机构),统筹负责金融业综合统计。

  若按照既定的“三个统筹”目标推进,实现不同监管部门之间金融基础设施的有机整合与统一,不仅将大大节约监管资源、金融资源,提升监管效率,而且能统一口径和标准,减少对外界的误导;同时还将使被监管机构的“生产力”得到释放,大大减轻金融机构的负担与压力,——这恰是监管寓服务于监管的体现。

  问题是,要推进由央行主导的金融基础设施的有机整合与同一,前提是需建立相应的、具有强约束利的信息共享机制,要避免信息垄断的出现。这显然是一项巨大的基础工程,其实施的前提尤其依赖于对不同监管部门的有效协调。

  四是金融监管任务与监管资源短缺、错配问题。

  近年来金融乱象丛生、金融违法层出不穷,其原因其实非常复杂,监管缺位、监管重叠、监管规制滞后等都是不争的事实。但是,还有一个不可否认事实,就是监管资源的短缺与错配问题。

  在原“一行三会”框架下,监管资源存在明显错配现象:以货币政策为核心职能的央行,重心本应该在上,但资源配置呈正三角,大量资源却配置在基层(县域);而以审慎监管、行为监管为主要职能的“三会”,监管的重心本应在基层(县域),但在资源配置上呈倒三角,证监会、保监会在县域甚至地市基本没有监管触角,银监会在县域监管办也仅维持3-4人的微型组织格局。

  这种监管资源的错配,无疑弱化了监管的基础。监管实践表明,无论是金融机构的违法违规行为,还是各种非法金融活动、金融行为的发生与存在,县域及以下往往是多发区域。随着金融竞争的加剧、金融机构服务重心的下移,对县域的金融监管任务将更加艰巨,对县域理应配置更多的监管资源。在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下,尤其需要有效整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率。

  在目前“一委一行两会”监管框架下,监管资源的配置应扭转上述格局:央行在监管资源配置上应由“正三角”向“倒三角”转变,以适应央行货币政策与宏观审慎监管“双支柱”格局;两会在监管资源配置上则应由“倒三角”向“正三角”或“梯形”格局转变。这种转变显然并非一蹴可就,需要经历一个过渡期,包括监管人员的新老更替。目前情况下,比较理想的是,将人民银行县支行职能上收(实际上已是空心化),相应的监管力量与“两会”合并,成立建制相对健全的县域监管机构。而这一进程的推进,尤其需要强有力的协调,由郭树清主席一肩两挑央行、银保会党委书记的安排无疑将为推动监管资源的有效整合、扭转错配提供了良好的契机。

  鲁迅说  ,世上本无路,走的人多了便成了路。

  吾曰:人间多歧路,独辟蹊径便成了自己的路。

  中国特色注定了我们需要摒弃简单模仿,需要创新思维,独辟蹊径。干实业如此,监管改革尤其如此。面对新监管体制的种种安排,当我们还在为自己的想象力被限制而咨嗟不已的时候,请别忘了为之点赞。

  春天来了,农事正忙,监管或更忙!

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