全球政治正在遭遇“特朗普困境”

朱锋 原创 | 2018-08-21 14:14 | 收藏 | 投票
关键字:全球政治 特朗普困境 

  美国总统特朗普上台短短一年半的时间,却已经把全球政治搅和得鸡犬不宁,正常、稳定的世界秩序正在经历和承受被美国新政府撕裂的阵痛。在国际关系的历史上,美国新总统常常会展示“新政”,为美国的内政外交带来调整。但却很少看到哪位美国总统嘴里高声喊着“让美国再度伟大”,却不停地在国内制造分裂,同时不停地折腾世界。全球政治正在经历罕见的“特朗普困境”。这一困境带来了两个最基本的、由美国引发的冲突:一是全球化可以调整、秩序规则可以变革,问题是通过什么样的方式?二是美国依然是世界唯一的主导性大国,如果美国出了问题,中国和世界该怎么办?

  “特朗普困境”:美国使劲儿折腾世界

  今天,全球政治中遭遇的特朗普困境已经远远超出了特朗普政府上台伊始的诸多“美国优先”所带来的麻烦。世界都知道,特朗普很“另类”。他的政策和价值理念代表了美国再度兴起的民粹主义政治思潮,其核心是经济民族主义、白人优先主义和美国至上主义。民粹主义在美国历史悠久,但在二战以后很少成为执政的价值和政策理念。自由国际主义(liberal internationalism)是美国自二战结束以来保持世界霸权所坚持的主流意识形态。特朗普的施政肯定会与自由国际主义拉开距离,但会在多大程度上折腾世界?仅仅通过特朗普政府上台伊始就宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、退出巴黎气候公约、提议重新谈判北美自由贸易协定等“退群”行动还难以定论。即便从特朗普大量减少接受国际难民、大量驱赶滞留在美国的2500万非法移民、在美墨边境“造墙”和通过“禁穆令”等等做法来看,答案也并不清晰。

  但今天我们清楚了:特朗普不仅折腾美国,更折腾世界;不仅在撕裂美国,更在撕裂世界。进入2018年以来,特朗普手中挥舞两杆“大棒”——关税和制裁,已经威胁到了世界经济的增长、推升地缘政治对抗的风险,并有可能给全球化进程带来颠覆性的影响。

  从关税角度来说,特朗普政府启动上世纪60年代美国一份贸易法案的242条款,对欧洲、加拿大、墨西哥、中国、日本、韩国等国发动钢铝产品惩罚性关税。中国的钢铝产品只占美国钢铝产品进口的十分之一,也受到了制裁。加拿大总理特鲁多曾悲愤地对媒体表示,加拿大是美国的铁杆盟友,特朗普借用242条款以“国家安全”为借口对加拿大进行制裁,是“决不能接受的”。特朗普随即又签署对中国的301条款贸易特别调查备忘录,蛮横地指责中国侵犯知识产权和进行不公正贸易。中美就贸易摩擦曾展开了三轮谈判,但特朗普政府却一味想要让中国屈服,先是宣布了对500亿美元从中国进口商品的增税,随后又威胁要扩大到2000亿中国进口商品,甚至扬言要对5000亿美元中国对美出口商品总额进行加税。对中国进口商品的加税幅度,一会说25%,一会又说10%,现在又回到25%。一国的关税税率既是国家主权的象征,但同时也是对自由贸易这一国际规则的承诺。然而,在特朗普眼中,基于美国国内法、单方面增收关税是美国可以随意挥舞的大棒。

  再来看看特朗普政府的对外制裁行动。仅仅2018年8月,美国就宣布恢复对伊朗的全面制裁,宣布对俄罗斯新的制裁措施,对土耳其征收钢铝产品的制裁性关税。在美国关税大棒的打压之下,俄罗斯卢布急剧贬值,土耳其里拉对美元的币值一周内狂泻30%,而对伊朗的全面制裁甚至有可能引发国际石油价格的再度暴涨。德黑兰政府当然不会屈服于美国的全面制裁。伊朗新的导弹试射行动和威胁封锁霍尔木兹海峡等言论,正在加剧中东地区的动荡。2015年有关伊朗核问题的“6+1”协议,被公认为是通过多边主义路径解决伊核问题的重大外交进展,体现了美国、中国、俄罗斯、欧洲主要国家和伊朗在管控伊核问题上长期政治与外交努力的成果。但特朗普政府说变就变,置这么多年多方的外交心血于不顾,漠视欧洲国家在伊朗不断增长的投资和商业联系,甚至还威胁要强制制裁继续从伊朗进口石油的各国企业。在美国制裁大棒的挥舞下,伊朗问题的恶化给全球能源供应的稳定、石油价格和业已“碎片化”的中东局势都来了重大的不确定性。一家美国私人能源咨询机构(PKVerleger LLC)预言,美国和伊朗对抗的加剧,将会使得世界石油价格飙升到200美元/每桶。虽然这一预言实现的可能性不大,因为伊朗在世界石油供应市场所占据的份额毕竟只有8%。但在美国发动对华贸易战、伊朗和沙特对立深化、美伊军事冲突有可能升级的背景下,全球能源供需和世界经济稳定的不确定性都在明显上升。如果出现石油价格飙升到150美元/每桶以上的局面,世界经济很可能再度遭遇又一次因石油危机的所带来重创。

  同样令人担心的是,在特朗普政府“关税”和“制裁”大棒的打击下,全球新兴经济体国家正在相继出现货币和债务危机。继俄罗斯、南非、阿根廷等新兴市场经济出现一波接一波的货币贬值和资产下跌之后,8月8日,美国对土耳其的钢铝制品出口施加的关税制裁,造成土耳其货币里拉的狂跌,8月9日一天之内跌幅高达20%。从2018年初以来里拉贬值了45%。这对外汇储备有限、政府财务负担沉重、对国际资本依赖很高的土耳其经济来说,无疑是个沉重打击。土耳其是世界第14大经济体,里拉的急剧贬值正在引发全球新兴经济市场资产抛售的浪潮。

  “特朗普困境”:大国关系的对抗性显著上升

  今天全球政治中正在发酵的“特朗普困境”的又一表现,是正在深化、而不是在管控大国关系的竞争性和对抗性。尤其是中美关系和美俄关系,都在出现历史性的倒退。

  从3月24日特朗普签署对华301条款特别贸易特别调查备忘录以来,特朗普政府不仅仅是发动对华贸易战,更是在给美中之间更为广泛的经济、投资、贸易和社会交往设限,在军事、安全和战略议题上施压中国,同时把中国视为最大战略对手的政策与战略正在不断成型。

  特朗普签署了美国国会通过的《台湾旅行法》,提升美台接触的层级,加强对台湾的所谓“安全承诺”,甚至提出美国军舰和海军陆战队要重新“回到台湾”。在南海问题上,美国不仅批评中国岛礁建设的“军事化”,甚至直接将中国在南海正常、合理的维权与维稳行动视为是中国对南海其他声索国的“威胁和强制行动”,是中国想要对整个南海实行“军事控制”。五角大楼现在动不动就放言,美国不会“坐视”中国在南海问题上对东盟的“恐吓与威胁”,却完全无视中国和东盟在推动“南海行为准则”(COC)谈判、已经就COC单一案文所取得的重大进展。美国还不惜动摇其政府长期坚持的“一中政策”,除在台湾问题上对华施压和在南海问题上加大军事介入和干预力度之外,还有一个重大变化 ,就是收缩和压制正常的中美经贸、投资和社会交往,这也是近来特朗普政府推行的“中国对手”战略。

  2018年8月3日,特朗普指示美国商务部,以“对美国国家安全造成显著风险”为由,将44家中国企业和机构列入出口限制的黑名单,进行技术封锁。8月13日,美国国会通过《外国投资风险审查现代化法案》(The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,简称“FIRRMA法案”)。这是十多年来美国国会就“美国外国投资委员会” (简称CFIUS) 审查外国投资的法定职权进行的首次修改。根据该项法案,CFIUS的审查范围将大幅度扩大,特别是对某些不属于传统并购类型的投资交易的审查。其结果,原先能够获得豁免的很多中国企业在美国正常的投资、并购交易都将落入CFIUS的管辖范围,包括某些并不涉及美国业务的非控制权投资和房地产收购。这项法案的通过,意味着美国已经全面提升在中美投资和企业并购领域内的“安全门槛”,将使得中国在美投资和美国在华投资都将深受影响。

  同样是8月13日,特朗普在美国纽约州鼓堡(Fort Drum)军事基地,签署了美国国会6月28日通过的《2019国防授权法案》。该法案18次提到台湾、有11个条款和中国有关。这些条款除了禁止从中国采购敏感材料和禁止使用中国制造的通讯与监视设备之外,《法案》的第1259条禁止邀请中国参加环太平洋军事演习;《法案》第1260条修订了对中国军事和安全发展年度报告的要求,要求年度报告中增加如下内容:中国的海外军事和物流基础设施、间谍活动和技术转让、中俄安全和军事关系、中国海外投资(包括“一带一路”倡议、中国的安全和军事战略目标)、中国政府对其他国家使用的非军事工具(包括外交和政治胁迫、信息行动、经济压力、掠夺性贷款行为等),以及中国政府如何影响美国媒体、文化机构、企业、学术界和政界等等,几乎是全方位的“中国关注”。《法案》第1261条还特别强调,“与中国的长期战略竞争是美国的首要任务,需整合国家权力的多个要素,如外交、经济、情报、执法和军事等,以保护和加强美国的国家安全”,并要求于2019年3月1日前提交关于中国整体政策的报告,具体内容包括中国的政治影响力相关措施、经济工具、恶意网络活动、投资(“一带一路”、丝绸之路、全球其他地方的投资)、军事活动等,并在战略、外交、资源和机构协调等方面为美国如何应对提出建议。除了上述安全与战略性的内容之外,《法案》第1091条要求禁止向孔子学院和美国国防部中文课程提供资金;《法案》第1719条要求2026年前每两年评估中国对美投资,并形成报告,重点提及政府或非政府投资,投资的部门、数量和类型,以及《中国制造2025》等。

  自1979年中美建交以来,从未有过哪一年的美国国防拨款法案有如此全面的涉华条款。其反映的实质是美国国会和政治精英空前规模地对华战略防范和敌意深重地对华战略遏制。这份法案的实施,将会使中美关系在经贸、文化、社会、军事交流等方方面面全面倒退。

  “特朗普困境”:“帝国外交”正在重新降临

  美国弗吉尼亚大学政治学教授勒格罗(Jeffrey Legro)在批评“911事件”后美国外交的单边主义时,曾尖锐地指出,美国外交总是认为自身的价值、观念和利益追求方式天然正确,总是以“君临天下”的方式告诉世界只能接受,否则就是“和美国为敌”,这是一种典型的“帝国外交”模式。这种模式并不会得到世界的尊重和接受。2009年奥巴马政府上台后,曾对这种美国的“帝国外交模式”进行过反思,强调美国外交重回多边主义和同盟协调,并寻求与中国和俄罗斯建立对话机制。但特朗普政府上台后,美国外交令人沮丧地正在重回这种充满美国优越感和自我正确的“帝国模式”。这是今天全球政治面临沉重的“特朗普困境”的主要原因。

  看看今年7月特朗普前往欧洲参加的G7首脑峰会,看看美国在要求北约盟国增加军费到其本国GDP2%时的严厉与傲慢,看看欧盟国家要求免除对伊朗石油进口制裁时特朗普的决绝否定,看看特朗普在接受FOX电视台采访时甚至说欧盟是在俄罗斯之前的美国潜在的“foe”(敌人),特朗普对今天国际事务的处理方式表现出的是渗透在骨子里的美国“君临天下”的优越感与霸道作风。

  在操作层面,特朗普延续了美国共和党政府把安全与经济这两大议题作为优先政策议程的传统做法,一方面竭力吹嘘他上台执政之后美国经济如何增长、美国就业机会如何扩大的“政绩”,为其饱受争议的言论、形象和国内政策遮丑;另一方面,则在安全和防务政策上,不断将“强军”放在第一位。特朗普上台第一年,所有的联邦政府机构经费都被削减,只有美国国防部和退伍军人部的经费上升。2019年美国的国防军费达到了7160亿美元,比2018年度上升了3%。2019年国防授权法,实质性地增加了美军在导弹防御计划、进攻性核力量更新、新型舰载导弹、人工智能(AI)武器系统研发、增建海军新一代战舰和发展高超音速战机上的投入。用特朗普的话说,他已经前所未有地增强了美国军事力量,美国“自由的生存”依靠的是美国“不受挑战的军事力量”。美国五角大楼的官员在国会听证会上也公开表示,发展能够攻击美国本土的武器系统的国家“都不能被视为是对美国友好的国家”。

  国际关系的稳定与和平,从理论到历史,历来强调力量间的制衡。如果将其他国家防御性的国防力量建设,视为“敌意”的话,不仅违背国际关系的常识,更是美国“帝国外交”重新回归的生动写照。

  在防务和安全领域,特朗普政府同样在使劲地折腾世界。美国副总统彭斯2018年8月8日在五角大楼宣布,美国将于2020年正式建立“天军”——构成美国第六大军种的太空军事力量司令部;强调美国不仅要在外太空保持军事存在,而且也将追求在外太空远远超越其他国家的优势军事力量。外太空是人类的公共物品,是保持人类经济、通讯与科学进步和发展的共同空域。自冷战结束以来,为了实现人类对外太空的和平利用,避免大国军备竞赛伤及外太空,中国和其他国家一起,一直努力在日内瓦联合国裁军与军控机构中倡导外太空非军事化。特朗普政府的这一举动,不仅蔑视了人类对和平利用外层空间的决心,而且很可能导致危险性的外太空军备竞赛。

  无独有偶,网络空间同样是国际公共领域。为了推动在网络空间建立国际规则和全球治理,国际社会一直期待中美等网络技术和应用大国能够率先就网络安全进行对话和谈判,推进国际网络空间能够和平、合理与合法地被利用。然而,特朗普政府自恃其在网络技术与网络安全力量方面有优势,抛开其他国家的意见和利益,追求单边主义的、美国化的网络执法机制。美国副总统彭斯8月1日在就网络安全发表公开演说时特意强调,美国将按照自己的国内法、对在网络空间损害美国利益的行为进行惩处和打击。全球网络安全的“美国化”很可能成为未来国际冲突新的爆发点。

  如何应对全球政治中的“特朗普困境”?

  今天,特朗普政府对世界以及中美关系的挑战和冲击,已经远远超出了贸易战。全球政治正在陷入很有可能是灾难性的“特朗普困境”。世界经济的增长、能源供应的稳定、自由贸易规则的维护、开放性的社会与文化具有深度与广度的交往、自由主义价值、外太空与网络空间的和平利用、国家间安全与外交关系的建设性合作等诸多方面,都在痛苦地承受着特朗普政府的折腾与威胁。对华贸易战说到底只是个由头。特朗普政府要求中美经贸关系要“对等”、要公平和自由竞争、要中国保护知识产权,这些通过双方的接触和对话,并非不能实现。但特朗普政府在中美贸易战背后想要的是通过打压中国保持美国的技术和产业优势、保持美国的战略与安全力量优势,甚至不惜以“帝国外交”的模式强压中国让步。美国如此的政治伎俩和战略意图,必然受到中国和更多国际社会成员的反对。

  即便是中美贸易战,特朗普政府自以为是的蛮横做法也在受到越来越多的质疑。美国哈佛大学肯尼迪国际与公共事务学院经济学教授劳伦斯(Robert Z. Lawrence)日前撰文指出,特朗普这么对待中国和其他的美国贸易伙伴,说到底是特朗普和他政策团队的“心魔”在作怪,其政策充满矛盾。美国要中国改善国内投资环境,以吸引更多的美国企业去中国投资,这样美国企业就可以在中国生产更多的产品然后再出口回美国;而特朗普的贸易战却是在阻碍中美经贸合作、大幅度阻止美国在华投资企业生产的产品回流。

  劳伦斯教授指出,特朗普对中国的贸易战政策把“每个人都搞糊涂了”,因为这项政策“开创了美国在贸易问题上左右摇摆和混乱的历史记录”。

  应对贸易战,中国必须更深入地看到其背后全球政治中业已出现的“特朗普困境”的严重性。美国的“国家机器”开始转向,重新以中、俄等国的“威胁”作为美国再度回归“帝国外交”的借口,中美关系历史性新里程已经开始。这不是简单地选择斗争还是妥协就能回答的问题。我们必须认识到,美国能够再度如此强势地向世界输出“特朗普困境”,是美国的政治和战略精英看到了中俄因素的复杂性和争议性,并且还想全力抓住对手的“弱点”。应对中美贸易战和美国的霸凌态势,中国需要既坚决斗争、又要善于妥协。中国宣布对美国增税的反制措施,就是坚决斗争的生动体现。但对于中国自身的政策实践中被美国人抓住的争议性问题和弱点,中国需要有政治决心去面对、去解决。“妥协”不是简单的、无原则的让步,“妥协”首先要有为了人民的利益勇于自我调整、自我变革的决心。中美的战略竞争是一个长期的战略周旋的过程。说到底,比的是谁在机制、体制和政策上能够赢得更多民众的拥戴,能够得到更为广泛的国际理解,能够真正赢得响亮和清晰的世界掌声。与美国全面对抗不是中国的战略选择。如果以“苏联方式”选择和美国对抗,中国很可能就是“第二个苏联”。

  幸运的是,中国从来不会是“第二个苏联”。全球政治的稳定与繁荣,需要制度和规则,更需要制度与规则背后的力量均衡。今天的“特朗普困境”说到底是国际权力系统中继续存在着的力量失衡的结构。这对中国来说,是一面可以真实地照射出中国目前的实力、地位与困境的“镜子”。在咄咄逼人的“特朗普困境”面前,世界对中国强大和发展的需求前所未有的强烈,这是中国继续发展和崛起的新的战略机遇。问题是,中国要能够深切地认识到今天发展进程中的诸多“中国问题”,并及时调整,勇于改革,砥砺前行。只有做到了这些,在向“帝国外交模式”回归的“特朗普困境”面前,才能树立起体制、机制、行为更加民本、法治和人性的“中国形象”,中国“强起来”的时代才会更加光明。

个人简介
南京大学国际关系研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学历史学院教授、博导主要研究方向为:东亚地区安全、中国外交与国际安全战略、中美军事与战略关系及核不扩散问题。
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